AYM 1963/97 Esas 1963/272 Karar Sayılı Norm Denetimi İlamı

Esas No.:1963/97

Karar No.:1963/272

Karar tarihi:15/11/1963

Resmi Gazete tarih/sayı:10.12.1963/11575

Davacı : Adalet Partisi Türkiye Büyük Millet Meclisi Grupu İptal dâvasının konusu :

Adalet Partisi Türkiye Büyük Millet Meclisi Grupu tarafından 21/2/1963 gününde verilen dâva dilekçesinin baş tarafında, 4081 sayılı kanunun 10 uncu maddesinin iptali istenildiği belirtildiği halde, bunun hemen altında (Murakabe Heyetlerince itiraz üzerine verilen kararlar aleyhine hiç bir kanun yoluna müracaat olunamaz) hükmünün, Anayasa"ya aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istenilmiştir.

İlk İnceleme :

Anayasa Mahkemesi içtüzüğünün 15 inci maddesi uyarınca 5/3/1963 günü yapılan ilk incelemede dilekçede gerekçenin açıklanmamış olduğu görülerek 22/4/1962 gün ve 44 sayılı kanunun 26 ncı maddesi gereğince bu eksiğin bir ay içinde tamamlanmasına oybirliği ile karar verilmiştir. Bunun üzerine Adalet Partisi Millet Meclisi Grupu Başkanvekili tarafından gönderilen 16/4/1963 günlü yazıda, koruma ve ihtiyar meclislerince 4081 sayılı kanun uyarınca verilecek kararlar aleyhine ilgililer tarafından kararın kendilerine tebliğinden itibaren on gün içinde Murakabe Heyetine itiraz edilebileceği, bu süre içinde itiraz edilmeyen kararların kesinleşeceği, bu suretle kesinleşen veya Murakabe Heyetlerince itiraz üzerine verilen kararlar aleyhine hiç bir kanun yoluna başvurulamıyacağı ve bu kararların hemen yerine getirileceği hükmünün Anayasa"nın idarenin hiçbir eylem ve işleminin hiçbir halde yargı mercilerinin denetimi dışında bırakılamıyacağına ilişkin 114 üncü maddesine aykırı bulunduğu açıklanmıştır.

Esasın incelenmesi :

Çiftçi Mallarının Korunması Hakkındaki 2/7/1941 gün ve 4081 sayılı Kanunun 10 uncu maddesinde (Bu Kanunda yazılı istisnalar dışında koruma ve ihtiyar Meclislerinin bu kanun hükümlerine tevfikan verecekleri kararlar aleyhine alâkalılar tarafından kararın kendilerine tebliği tarihinden itibaren on gün zarfında Murakabe heyetine müracaat ve itiraz olunabilir. Müddeti zarfında aleyhine itiraz edilmeyen kararlar katileşir. Bu suretle katileşen veya Murakabe heyetlerince itiraz üzerine verilen kararlar aleyhine hiç bir kanun yoluna müracaat olunamaz. Ve bunlar derhal icra olunur) denilmektedir.

İşin esasının görüşülmesi sırasında üyelerden Şemsettin Akçoğlu dâva dilekçesinin baş tarafında 4081 sayılı kanunun 10 uncu maddesinin tümünün iptalinin istenildiğini, Rifat Göksu, İsmail Hakkı Ülkmen, İbrahim Senil, Celalettin Kurahnen ve Muhittin Gürün ise Koruma ve ihtiyar Meclislerince verilen ve itiraz edilmeksizin kesinleşen kararlara karşı kanun yoluna baş vurulmasını önleyen hükmün dahi iptalinin talep edildiğini ileri sürerek konunun bu yolda ele alınmasını istemişlerdir.

21/2/1963 gününde kaydettirilen dâva dilekçesinin baş harafında 4081 sayılı kanunun 10 uncu maddesinin Anayasa"ya aykırı olduğu yazılmakla birlikte onun hemen altında sadece anılan madddeki (Murakabe heyetlerince itiraz üzerine verilen kararlar aleyhine hiçbir kanun yoluna müracaat olunamaz) hükmünün Anayasa"ya aykırı olduğu belirtilerek iptali istenilmiştir. Sonradan dilekçedeki iptal kanununun gerekçesinin açıklanması amacı ile Millet Meclisi Adalet Partisi Grup Başkan Vekili tarafından gönderilen 16/4/1963 günlü yazıda, süresi içince Murakabe Heyetine başvurularak itiraz olunmadığı için kesinleşen Koruma ve İhtiyar Meclisi kararlarına karşı kanun yollarını kapayan hükmün de Anayasa"ya aykırı olduğu, bu sebeple de 10 uncu maddenin iptali gerektiği açıklanmıştır.

4081 sayılı kanunun 10 uncu maddesinde sadece koruma ve ihtiyar Meclisleri tarafından verilen kararlarla bu kuralların kararlarına karşı yapılacak itiraz üzerine murakabe heyetince verilen kararlar söz konusudur. Dâva dilekçesinde ise sadece Murakabe Heyetince verilen kararlar aleyhine hiçbir mercie başvurulamaz hükmünün Anayasa"ya aykırılığı ileri sürülmüştür. Süresi içinde verilen dilekçede bunun dışında acıklanmış bir istek yoktur. Esasen bunun dışında başka bir istek söz konusu olamaz. Zira, 334 sayılı Anayasanın geçici 9 uncu maddesinin ikinci fıkrasında (Anayasa Mahkemesinin görevine başladığı tarihte yürürlükte olan herhangi bir kanun hakkında bu Anayasaya aykırılığı iddîasiyle iptal dâvası açılabilir. Bu halde iptal dâvası açma hakkı Anayasa Mahkemesinin görevine başladığının Resmi Gazete yayınlandığı tarihten itibaren altı ay sonra düşer) diye yazılıdır. Anayasa Mahkemesi 28/8/1962 gününde işe başlamıştır. Adalet Partisi Millet Meclisi Grup Başkanvekili tarafından sonradan verilen yazı ise, yukarıda gösterildiği gibi 16/4/1963 günün de, yani Anayasa Mahkemesinin işe başladığı günden altı ay sonra verilmiştir. Bu bakımdan 22/2/1963 günlü dâva dilekçesinde yer almayıp sözü geçen 16/4/1963 günlü yazıda gösterilen yeni iddiaların ele alınmasına imkân yoktur. Bundan başka, 4081 sayılı kanunun 10 uncu maddesi, Koruma ve ihtiyar Meclisi kararlarına karşı ilgililere tebliğinden başlayarak on gün içinde Murakabe Heyetine itiraz etme hakkını tanımıştır. Yani Vatandaşa bu kurullar tarafından verilen idari kararlar karşısında haklarını arayabilme yolu sağlanmıştır. Vatandaşın aleyhine kanun yollarını kapayan yalnız Murakabe Heyeti tarafından verilen kararlara karşı hiç bir mercie başvurulamıyacağı hakkındaki hükümdür. İşte bütün bu sebeplerle, yani dâva dilekçesinde sadece Murakabe Heyetince itiraz üzerine kararlar aleyhine hiç bir kanun yoluna başvurulamıyacağını belirten hükmün iptalinin istenilmiş olmasını, süresinden sonra verilen 16/4/1963 günlü yazı ile bunun dışına çıkılamıyacağını ve esasen Koruma ve İhtiyar Meclisleri kararları aleyhine Murakabe Heyetine baş vurulmasının mümkün bulunduğunu gözönünde tutan mahkemenin çoğunluğu, azınlığın görüşlerine katılmamış ve incelemenin dâva dilekçesinde açıkça gösterilen iddiaya hasrım uygun bulmuştur.

9/7/1961 gün ve 334 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasa"sının İdare bölümünde yer alan 114 üncü maddenin birinci fıkrasında (İdarenin hiç bir eylem ve işlemi hiç bir halde yargı mercilerinin denetimi dışında bırakılamaz) denilmektedir. 4081 sayılı kanunun 10 uncu maddesinde ise Murakabe Heyetlerince itiraz üzerine verilen kararlar aleyhine hiçbir kanun yoluna başvurulamaz hükmü yer almaktadır. Murakabe Heyetinin kararlarının idarî bir karar olduğunda şüphe yoktur. Bu durum karşısında dâva konusu hüküm Anayasa"nın 114 üncü maddesinin birinci fıkrasına aykırıdır; bu sebeple de iptali gerekir.

SONUÇ:

Gösterilen sebepten ötürü 4081 sayılı kanunun 10 uncu maddesinde yer alan ve Murakabe Heyetlerince itiraz üzerine verilen kararlar aleyhine yargı mercilerine baş vurmayı önleyen hükmün, Anayasa"nın 114 üncü maddesinin birinci fıkrasına aykırı olduğundan iptaline,

15/11/1963 gününde oybirliği ile karar verildi.

MUHALEFET ŞERHİ

Mahkememiz; bu dâvayı, 4081 sayılı çiftçi mallarının korunması hakkındaki kanunun 10 uncu maddesinin sadece (...... Murakabe Heyetlerince itiraz üzerine verilen kararlar aleyhine hiç bir kanun yoluna müracaat olunamaz) hükmüne karşı açılmış sayarak incelemenin bu noktaya hasrolunmasına çoğunlukla karar vermiş bulunmaktadır.

Halbuki dosyadaki belgelerin incelenmesi, farklı bir neticeyi ortaya koymaktadır. Şöyleki:

Dâva dosyasındaki kâğıtlardan Adalet Partisi Meclis Gruplarının 22 Ocak 1963 tarihinde yaptıkları müşterek toplantı neticesinde verdikleri kararda, herhangi bir gerekçe gösterilmeksizin, (...... 4081 sayılı kanunun 10 uncu maddesi Anayasa"ya aykırı olduğundan Anayasa Mahkemesine iptal dâvası açılmasına oybirliğiyle karar verildi) diye yazılıdır.

Keza, 21/2/1963 tarihinde Anayasa Mahkemesi kalemine tevdi edilmiş olan dâva dilekçesinde; iptal dâvasının konusu ve gerekçesi aynen şöyle yazılmıştır.

(İptali istenilen kanun : 4081 sayılı kanunun 10 uncu maddesi

İptal sebebi : Çiftçi mallarının korunması hakkındaki 4081 sayılı kanunun 10 uncu maddesinde "Murakabe Heyetince itiraz üzerine verilen kararlar aleyhine hiç bir kanun yoluna müracaat olunamaz" hükmü Anayasa"nın 118 inci maddesine aykırı görülmesi,)

Bu dilekçe ile açılan dâvanın ilk incelemesi mahkememizin 4/3/1963 tarihli toplantısında yapılmış ve belge eksikliğine ilişkin bir husus ile birlikte (Dilekçede gerekçe açıklanmamış olduğundan bu eksiğin bir ay içinde tamamlanması için tebligat yapılmasına) karar verilmiştir. Kararda dâvanın konusuna ilişkin bir kayıt görülmemektedir.

Bunun üzerine Anayasa Mahkemesi Başkanlığınca davacıya yapılan 9 Mart 1963 tarihli tebligatın bu hususa dair olan kısmında :

(Adalet Partisi Türkiye Büyük Millet Meclisi Grupları adına açılan

(Çiftçi mallarının korunması hakkındaki 4081 sayılı kanunun 10 uncu maddesinin) iptali dâvasının mahkememizce yapılan ilk incelemesinde :

...............................................................................................................................................

2- Dilekçede iptal konusundaki gerekçenin açıklanmadığı, görülmüştür)

Denilerek eksiğin bir ay içerisinde tamamlanması istenmiştir.

Buna karşılık olarak Millet Meclisi A. P. Grup Başkan vekili imza-siyle gönderilen 16/4/1963 günlü yazıda :

Çiftçi mallarının korunması hakkındaki kanunun 10 uncu maddesinde : "Koruma ve İhtiyar Meclislerinin bu kanun hükümlerine tevfikan verecekleri kararlar aleyhine alâkalılar tarafından, kararın kendilerine tebliği tarihinden itibaren on gün zarfında murakabe heyetine müracaat ve itiraz olunabilir. Müddeti zarfında aleyhine itiraz edilmeyen kararlar katileşir. Bu suretle katileşen veya murakabe heyetlerince itiraz üzerine verilen kararlar aleyhine hiç bir kanun yoluna müracaat olunamaz. Ve bunlar derhal icra olunur" hükmü mevcuttur. 334 sayılı Anayasa"nın 114 üncü maddesinde ise "İdarenin hiç bir eylem ve işlemi, hiç bir halde, yargı mercilerinin denetimi dışında bırakılamaz" denmektedir. Anayasa"nın açık ve kati hükmü ile çiftçi mallarının korunması hakkındaki kanunun 10 uncu maddesi tezat teşkil etmekte ve böylece mezkûr 10 uncu madde Anayasa"ya apaçık aykırı bulunmaktadır,

Denilmiştir.

Dosyasından aynen alınan yukarıdaki karar, dilekçe ve yazı örneklerinden açıkça görüldüğü üzere bu dâva, 4081 sayılı kanunun 10 uncu maddesinin iptali hedef tutularak açılmış ve mahkememizce de bu yolda kabul edilmiş ve fakat gerekçesi açıklanmamış sayılarak gönderilmesi istenilmiştir.

Buna karşılık olarak davacı tarafından verilen cevapta ise, söz konusu 10 uncu madde ile Anayasa"nın 114 üncü maddesi, metin olarak yazıldıktan sonra sözü geçen 10 uncu maddenin, fıkraları arasında bir ayırım yapılmaksızın, Anayasa hükmüne açık olarak aykırı bulunduğu belirtilmekle yetinilmiştir. Zaten davacının ilk dilekçesinde de açıkça 10 uncu maddenin iptali istenilmiş ve mahkememizce gerekçe olarak kabul edilmeyen, "İptal sebebi" diye yazılı satır başlığının hizasında; iptal isteminin gerekçesi olmak üzere, 10 uncu maddedeki murakabe heyetlerince verilen kararlarla ilgili hükmün Anayasanın 118 inci maddesine aykırılığından bahsedilmiştir.

Görülüyor ki dâvanın ilk dilekçedeki konusu, kararımızın çoğunluk kısmında ileri sürüldüğü üzere bahse konu 10 uncu maddenin sadece "Murakabe heyetlerince, itiraz üzerine, verilen kararlar aleyhine hiç bir kanun yoluna müracaat olunamaz" hükmü olmayıp maddenin tamamıdır. Çoğunluk düşüncesinde dâvanın konusu olarak kabul edilen husus ise dâva dilekçesinin (iptal sebebi) ni açıklayan, yani gerekçe kısmıdır.

Diğer taraftan, mahkememizin isteği üzerine, Anayasa"ya aykırılık iddiasının gerekçesi olmak üzere davacı tarafından gönderilen ve metni yukarıda gösterilmiş bulunan yazıda da, sözü gecen 10 uncu maddenin Anayasa"nın 114 üncü maddesindeki "idarenin hiçbir eylem ve işlemi hiçbir halde yargı mercilerinin denetimi dışında bırakılamaz" hükmüne aykırı bulunduğunun belirtildiği görülmektedir. Bu suretle davanın başındanberi, sözü geçen 10 uncu maddenin, idarenin eylem ve işlemlerine karşı yargı yollarını kapayan hükümlerinin hedef tutulduğu anlaşılmaktadır.

4081 sayılı Çiftçi Mallarının Korunması Hakkındaki Kanunun 10 uncu maddesinde yer alan konulardan gerek murakabe heyetlerince, gerekse koruma ve ihtiyar meclislerince verilen kararlar, idarenin bir kamu hizmeti görmesi sırasında ittihaz ettiği icrai nitelikteki kararlardan ibaret olup binnetice Anayasa"nın 114 üncü maddesinde öngörülen (idarenin eylem ve işlemini) meydana getirirler.

Söz konusu 10 uncu madde, bunlardan, Koruma ve İhtiyar Meclislerinin kararlarının, 10 gün içinde itiraz edilmemeleri halinde kesinleşeceklerini hükme bağlamış ve murakabe heyeti kararlarım da kendiliğinden kesin saymıştır.

Buraya kadar olan hükümlerde Anayasa"nın 114 üncü maddesine aykırı bir cihet yoktur. Ancak maddenin "Bu suretle katileçen veya murakabe heyetlerince itiraz üzerine verilen kararlar aleyhine hiç bir kanun yoluna müracaat olunamaz. Ve bunlar derhal icra olunur", hükmünü taşıyan fıkrası gerek koruma ve ihtiyar meclislerinin müddeti içinde itiraz edilmemek suretiyle kesinleşen, gerekse murakabe heyetlerince itiraz üzerine verilen kararlara karşı yargı yollarına müracaatı Önlemekte ve binnetice idarenin birer eylem ve işlemini meydana getiren bu kararları yargı mercilerinin denetimi dışında bırakmaktadır. Bu bakımdan 10 uncu maddenin söz konusu fıkrasının tamamı, Anayasa"ya aykırı bir kanun hükmü olarak belirmektedir.

Kararımızın çoğunluk kısmında, müddeti içinde itiraz olunmadığı için kesinleşen koruma ve ihtiyar meclisleri kararlarına karşı kanun yollarını kapayan hükmün de Anayasa"ya aykırı olduğu iddiasının ilk dilekçede yer almadığı, bunun mahkememizin isteği üzerine ve dâvanın gerekçesi olmak üzere sonradan gönderilen 16/4/1963 tarihli yazıda ortaya atılarak bu sebeple de 10 uncu maddenin iptalinin gerektiğinin yazıldığı, bu suretle ilk dilekçede yer almıyan ve Anayasa Mahkemesinin işe başladığı tarihten altı ay geçtikten sonra gönderilmiş bulunan yazıdaki bu yeni iddianın nazara alınmasına imkân olmadığı ileri sürülmektedir.

Halbuki yukarıya dâva dosyasından aynen aktarılan, Partinin müşterek Grup kararındaki ve dâva dilekçesindeki açıklamalardan, davacı tarafından, dâvanın başından beri 4081 sayılı kanunun 10 uncu maddesinin, fıkraları arasında bir ayrım yapılmadan, iptalinin istenilmiş olduğu, bu kere kararımızın çoğunluk kısmında ilk istem olarak nazara alınan hususun, dâva dilekçesinde "iptali istenilen kanun" olarak gösterilmiş olmayıp, "İptal sebepleri" dive yazılı satır başlığının hizasında yer alan ve ilk incelemede kabul edilmiycn "Gerekçe" den ibaret bulunduğu, mahkememizin isteği üzerine gönderilen sonraki gerekçede ise, davacı tarafından başındanberi iptali istenilmekte olan 10 uncu maddenin metin olarak yazıldığı görülmekte, bu bakımdan davacının dâvasının konusunu sonradan genişletmediği anlaşılmakta ve söz konusu 10 uncu maddenin, itiraz edilmiyerek kesinleşen koruma ve ihtiyar meclislerinin kararlarına karşı kanun yollarını kapayan hükmü de esasen istemin ilk hudutları içersinde olduğundan bunun müddeti geçtikten sonra dâvaya katıldığı iddiası da dayanaksız bulunmaktadır.

Kaldı ki Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkındaki 22/4/1962 günlü ve 44 sayılı kanunun 28 inci maddesi, mahkememizi, açılan iptal dâvasında istem ile bağlı tutmakta, buna mukabil ilgililer tarafından ileri sürülen gerekçeye dayanmağa zorlamamaktadır. Bu bakımdan, Anayasa"nın 114 üncü maddesine aykırı olduğu gerekçesiyle iptali istenilen 4081 sayılı kanunun 10 uncu maddesinin, Anayasa"nın sözü edilen maddesine aykırı bulunan bütün hükümlerinin inceleme konusu yapılmasında zaruret olup dilekçede açıkça belirtilen dâva konusunun, davacının isteği hilâfına, herhangi bir tahdide tabi tutulması mümkün değildir. Aksine olarak mahkememiz, davacının gerekçesi ile bağlı bulunmadığından incelemenin, Anayasa"nın bütün hükümleri bakımından iptali istenilen 10 uncu maddenin tamamına da teşmil edebilir.

Diğer taraftan kararımızın çoğunluk kısmında (...... Bundan başka, 4081 sayılı kanunun 10 uncu maddesi koruma ve ihtiyar meclisi kararlarına karşı ilgililere tevdii gününden itibaren 10 gün içinde murakabe heyetine itiraz etmek hakkını tanımış, yani vatandaşa bu kurumlar tarafından verilen idarî kararlar aleyhine baş vurarak haklarını arayabilme yolu sağlanmıştır. Vatandaşın aleyhine kanun yollarını kapayan yalnız murakabe heyeti tarafından verilen kararlara karşı hiçbir mercie başvurulamıyacağı hakkındaki hükümdür) denilmektedir.

Halbuki 10 uncu maddenin açık hükümlerinden anlaşıldığı üzere koruma ve ihtiyar meclisleri kararlarına karşı vatandaşa yalnız murakabe heyetleri nezdinde itiraz hakkı verilmektedir. İdarî birer merci olan bu heyetlere karşı tanınmış olan itiraz hakkının ise, Anayasa"nın 114 üncü maddesinde belirtilen yargı mercileri nezdinde tanınmış bir itiraz hakkı olmadığı meydandadır. Binnetice idarenin bu kararları yargı mercilerinin denetimi dışında kalmaktadır. Dâvanın konusu ise, sözü geçen 10 uncu maddenin, idarenin eylem ve işlemlerini yargı mercilerinin denetimi dışında bırakan hükümlerinin iptali olduğuna göre kararın çoğunluk kısmının bu noktaya ilişkin düşüncesine de iştirak edilmemiştir.

Netice olarak : Dâva dilekçesine ve mahkememizin isteği üzerine gönderilen gerekçesine nazaran 4081 sayılı kanunun 10 uncu maddesinin, Anayasa"nın 114 üncü maddesine aykırı bulunan "... bu suretle katîleşen veya murakabe heyetlerince itiraz üzerine verilen kararlar aleyhine hiçbir kanun yoluna müracaat olunamaz) hükmünün, dâvaya konu olarak alınıp iptal olunması gerekir.

Bu bakımdan incelemenin, bahis konusu 10 uncu maddenin, Anayasa"nın 114 üncü maddesine muhalif olan ve istemin içinde bulunan bir hükmünün yürürlükte kalmasına müncer olacak surette, sadece (Murakabe heyetlerinin, itiraz üzerine verecekleri kararlar )la ilgili kısmına hasr ve tahsis olunmasına muhalifiz.

Her Dâva, mahkemeye arzedilmiş şekliyle ve davacının çizdiği hudut içinde incelenmek gerekir.

Kararda ve diğer muhalefet şerhinde izah edildiği gibi bu dâvada 4081 sayılı kanunun 10 uncu maddesinin iptali) istenmiştir. Madde muhtelif hükümleri taşısa ve ileri sürülen iptal sebebi bu hükümlerden yalnız birine veya bir kaçına uysa dahi mahkemece, maddenin tamamının tetkiki; davacının gerekçesiyle bağlı kalınmaksızın maddenin tamamı hakkında - isteğe uygun veya aykırı - karar tesisi zaruridir. 22/4/1962 tarihli ve 44 sayılı kanunun 28 inci maddesi hükmüne göre mahkememiz (Kanunların Anayasa"ya aykırılığı hususunda ilgililer tarafından ileri sürülen gerekçelere dayanmağa mecbur değildir. Talebiyle bağlı kalmak kaydiyle, başka gerekçe ile de Anayasa"ya aykırılık kararı verebilir) fakat, davacının açık beyanı ve isteği hilâfına dâvanın konusunda tasarrufa girişip ( Her nekadar maddenin tamamının iptali istenmiş ise de asıl maksat madde içindeki belli bir hükmün iptalidir) gerekçesiyle dâvanın hududunu daraltamaz.

Bu sebeplerle, incelemenin madde içindeki bir hükme hasrına dair karara muhalifim.