Ankara Bireysel Başvuru Avukatı Web Sitesi - AYM 2014/172 Esas 2014/170 Karar Sayılı Norm Denetimi İlamı

AYM 2014/172 Esas 2014/170 Karar Sayılı Norm Denetimi İlamı

Esas No: 2014/172
Karar No: 2014/170
Karar Tarihi: 13/11/2014

AYM 2014/172 Esas 2014/170 Karar Sayılı Norm Denetimi İlamı

Esas Sayısı : 2014/172

Karar Sayısı : 2014/170

Karar Günü : 13.11.2014

R.G. Tarih-Sayı : 10.1.2015-29232

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Sayıştay 1. Dairesi

İTİRAZIN KONUSU : 11.10.2011 günlü, 666 sayılı Kamu Görevlilerinin Mali Haklarının Düzenlenmesi Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname"nin eki (I) Sayılı Cetvel"in "A- Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa Göre Alanlar" bölümünün (1) numaralı sırasının;

1- (d) bendinde yer alan ".diğer illerin il özel idaresi genel sekreteri." ibaresinin,

2- (e) bendinde yer alan ".büyükşehir belediyesi bulunmayan illerin il özel idaresi genel sekreter yardımcısı." ibaresinin,

Anayasa"nın 91. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine karar verilmesi istemidir.

I- OLAY

İl Özel İdaresi Genel Sekreteri ve İl Özel İdaresi Genel Sekreter Yardımcısına, fazladan ek ödeme yapılması nedeniyle oluşan kamu zararının sorumlulardan tahsili yönünde düzenlenen rapor üzerine yapılan yargılamada, itiraz konusu kuralların Anayasa"ya aykırı olduğu kanaatine varan Sayıştay 1. Dairesi, iptalleri için başvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A- İtiraz Konusu Kanun Hükmünde Kararname Kuralı

İtiraz konusu ibarelerin de yer aldığı KHK"ye ekli (I) Sayılı Cetvel şöyledir:

(I) SAYILI CETVEL

EK ÖDEME ORANLARI

Kadro ve Görev Unvanı	Ek Ödeme Oranı (%)
Kadro ve Görev Unvanı	Ek Ödeme Oranı (%)
A- Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa Göre Alanlar:
1- Kadroları Genel İdare Hizmetleri Sınıfında yer alan personel ile Teknik Hizmetler, Sağlık ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri ile Avukatlık Hizmetleri sınıflarında bulunan personelden ek ödeme oranları ilgili gruplarında düzenlenmeyen ve kadro unvanları bu bölümde yer alan personel;
a) Ek göstergeleri 7.600 veya daha yüksek tespit edilen kadrolarda bulunanlar	200
b) Ek göstergeleri 7.000 olarak tespit edilen kadrolarda bulunanlar	198
c) Genel Müdür ile ek göstergeleri genel müdür düzeyinde veya daha yüksek tespit edilen kadrolarda bulunanlar	195
ç) Ek göstergeleri 4.800 veya daha yüksek tespit edilen kadrolarda bulunanlar ile (b) sırasında sayılanların yardımcılarından (c) sırasında yer almayanlar	193
d) Genel müdür yardımcısı, büyükşehir belediyesi bulunan illerin il özel idaresi genel sekreter yardımcısı, diğer illerin il özel idaresi genel sekreteri,büyükşehir belediyesi genel sekreter yardımcısı, ek göstergeleri genel müdür yardımcısı düzeyinde veya daha yüksek tespit edilen I. hukuk müşaviri, başkan yardımcısı ve kurum ve kurul başkanı unvanlı kadrolarda bulunanlar	190
e) Daire Başkanı, kadrolu yönetim kurulu üyesi, genel sekreter, büyükşehir belediyesi bulunan illerin il özel idaresi I. hukuk müşaviri, büyükşehir belediyesi bulunmayan illerin il özel idaresi genel sekreter yardımcısı, diğer I. hukuk müşaviri, il belediye başkan yardımcısı	185
f) Bağlı ve ilgili kuruluş il müdürleri, milli emlak dairesi başkanı, yükseköğretim kurumları daire başkanları, bölge müdürü, Atatürk Orman Çiftliği müdürü, büyükşehirlerin merkez ilçelerinin belediye başkan yardımcıları, KİT"lerde başmüdür, kombina, fabrika, müessese ve işletme müdürleri, defterdar yardımcısı, gelir idaresi grup müdürü, il müftü yardımcısı, bakanlık, müsteşarlık, başkanlık ve bağımsız genel müdürlüklerin bölge müdür yardımcısı ve il müdür yardımcısı, (ç), (d) ve (e) sıralarında sayılanların yardımcıları	180
g) İl nüfus ve vatandaşlık müdürü, il yazı işleri müdürü, il idare kurulu müdürü, il mahalli idare müdürü, il planlama ve koordinasyon müdürü, dernekler il müdürü, il afet ve acil durum müdürü, hukuk müşaviri, fakülte ve yüksekokul sekreteri, basın ve halkla ilişkiler müşaviri, basın müşaviri, müşavir, müdür, şube müdürü, ilçe müftüsü, başkan, daire başkan yardımcısı, kurum sekreteri, merkez sekreteri, enstitü sekreteri, genel sekreter yardımcısı, birlik sekreteri, müze başkanı, KİT"lerde başuzman, diğer belediye başkan yardımcıları ve (f) sırasında sayılanların yardımcıları	170
ğ) Savunma sekreteri, sayman, müdür yardımcısı ile başkan yardımcısı unvanlı kadrolarda bulunanlar	165
h) Milli Savunma Bakanlığı ile Türk Silahlı Kuvvetlerinde istisnai memur kadrolarında bulunanlardan ek ödemeleri kadro unvanları itibarıyla bu Cetvelin diğer gruplarında veya bu grubun diğer sıralarında daha yüksek belirlenmemiş olanlar, Sivil Havacılık Genel Müdürlüğünde ilgili mevzuat hükümleri uyarınca teknik denetçi olarak görevlendirilenlerden ek ödemeleri kadro unvanları itibarıyla bu Cetvelin diğer gruplarında veya bu grubun diğer sıralarında daha yüksek belirlenmemiş olanlar	145
ı) Büyükşehir belediyeleri ile bunlara bağlı genel müdürlüklerin başmüfettiş ve müfettiş kadrolarında bulunanlar, yükseköğretim kurumları ile mahalli idareler ve bu idarelere bağlı genel müdürlüklerde 5018 sayılı Kanun hükümlerine göre iç denetçi kadrolarına atananlardan;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar	165
2) 3-4 dereceden aylık alanlar	163
3) Diğer derecelerden aylık alanlar	160
4) Bunların yardımcıları	155
i) Diğer belediyeler ve bunlara bağlı genel müdürlüklerin başmüfettiş ve müfettişlerinden;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar	155
2) 3-4 dereceden aylık alanlar	150
3) Diğer derecelerden aylık alanlar	145
4) Bunların yardımcıları	140
j) Bakanlık, müsteşarlık, başkanlık, bağımsız genel müdürlük taşra teşkilatları ile yükseköğretim kurumlarında ve mahalli idarelerde özel yarışma sınavı sonucunda mesleğe uzman ve denetmen yardımcısı olarak alınıp belirli süreli meslek içi eğitimden sonra özel bir yeterlik sınavı sonunda uzman ve denetmen unvanlı kadrolara (mevzuatı uyarınca sözkonusu kadrolara atananlar dahil) atananlar ile belediye iktisat müfettişlerinden;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar	140
2) 3-4 dereceden aylık alanlar	135
3) Diğer derecelerden aylık alanlar	130
4) Bunların yardımcıları	125
k)Raportör, mütercim, tercüman, çözümleyici, programcı, araştırmacı, muhasebeci, muhasip, kontrolör, antrenör, ayniyat saymanı, uzman, danışman, aktüer, araştırmacı, APK uzmanı, talim ve terbiye kurulu uzmanı, eğitim uzmanı, savunma uzmanı, sivil savunma uzmanı ve diğer uzman unvanlı kadrolarda bulunanlar
1) 1-2 dereceden aylık alanlar	115
2) 3-4 dereceden aylık alanlar	110
3) Diğer derecelerden aylık alanlar	100
l) Şef, amir ve yardımcıları, zabıta başkomiseri ve komiseri, itfaiye başçavuşu, itfaiye çavuşu ve onbaşısı kadrolarında bulunanlardan;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar	115
2) 3-4 dereceden aylık alanlar	105
3) Diğer derecelerden aylık alanlar	95
m) Genel idare hizmetleri sınıfındaki diğer kadrolarda bulunanlardan;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar	110
2) 3-4 dereceden aylık alanlar	100
3) 5-7 dereceden aylık alanlar	90
4) Diğer derecelerden aylık alanlar	85
2- Kadroları Teknik Hizmetler Sınıfında yer alan personel;
a) Başmühendis, başmimar, mühendis, mimar, bölge plancısı ve şehir plancısı kadrolarında bulunanlardan;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar	150
2) 3-4 dereceden aylık alanlar	140
3) Diğer derecelerden aylık alanlar	130
b) Jeolog, hidrolog, hidrojeolog, jeofizikçi, kimyager, fizikçi, jeomorfolog, arkeolog, matematikçi, istatistikçi ve astronom kadrolarında bulunanlardan;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar	120
2) 3-4 dereceden aylık alanlar	110
3) Diğer derecelerden aylık alanlar	100
c) Ek ödeme oranları 1 nolu grupta düzenlenenler hariç, bu sınıfta yer alan diğer kadrolarda bulunanlardan;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar	110
2) 3-4 dereceden aylık alanlar	100
3) 5-7 dereceden aylık alanlar	90
4) Diğer derecelerden aylık alanlar	85
3- Kadroları Sağlık Hizmetleri ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri Sınıfında yer alan personel;
a) Uzman tabiplerden;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar	200
2) 3-4 dereceden aylık alanlar	190
3) Diğer derecelerden aylık alanlar	180
b) Tabipler ve tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzmanlık belgesi alanlardan;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar	190
2) 3-4 dereceden aylık alanlar	180
3) Diğer derecelerden aylık alanlar	170
c) Diş tabiplerinden;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar	185
2) 3-4 dereceden aylık alanlar	175
3) Diğer derecelerden aylık alanlar	165
ç) Veteriner hekim kadrolarında bulunanlardan;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar	165
2) 3-4 dereceden aylık alanlar	155
3) Diğer derecelerden aylık alanlar	145
d) Eczacı kadrolarında bulunanlardan;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar	140
2) 3-4 dereceden aylık alanlar	130
3) Diğer derecelerden aylık alanlar	120
e) Ek ödeme oranları 1 nolu grupta düzenlenenler hariç, bu sınıfta yer alan diğer personelden;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar	115
2) 3-4 dereceden aylık alanlar	105
3) 5-7 dereceden aylık alanlar	95
4) Diğer derecelerden aylık alanlar	90
4- Kadroları Eğitim ve Öğretim Hizmetleri Sınıfında yer alan personel;
a) Öğretmen kadrosunda (örgün ve yaygın eğitim kurumlarındaki öğretmen unvanlı kadrolardaki yöneticiler dâhil) bulunanlardan;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar	65
2) 3-4 dereceden aylık alanlar	65
3) Diğer derecelerden aylık alanlar	65
5- Kadroları Avukatlık Hizmetleri Sınıfında yer alan personel;
a) Ek ödeme oranları 1 nolu grupta düzenlenenler hariç, bu sınıfta yer alan kadrolarda bulunanlardan;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar	150
2) 3-4 dereceden aylık alanlar	140
3) Diğer derecelerden aylık alanlar	130
6- Kadroları Din Hizmetleri Sınıfında yer alan personel;
a) Vaiz ve eğitim görevlisi kadrolarında bulunanlardan;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar	66
2) 3-4 dereceden aylık alanlar	66
3) Diğer derecelerden aylık alanlar	66
b) Diğer kadrolarda bulunanlardan;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar	65
2) 3-4 dereceden aylık alanlar	65
3) 5-7 dereceden aylık alanlar	65
4) Diğer derecelerden aylık alanlar	65
7- Mülki İdare Amirliği Hizmetleri Sınıfında yer alan personel;
a) Müsteşar	195
b) Kurul Başkanı, Müsteşar Yardımcısı, I.Hukuk Müşaviri, Genel Müdür, Strateji Geliştirme Başkanı ile bu görevleri yürüten merkezde görevli Valiler	180
c) Merkezde görevli diğer Valiler	178
ç) (a), (b) ve (c) sıralarında sayılanlar dışında kadroları merkez teşkilatında bulunanlardan (Mülkiye Müfettişleri Dahil);
1) Birinci sınıf olup 1 inci derecenin dördüncü kademesinden aylık alanlar	195
2) Birinci sınıf olup 1 inci derecenin diğer kademelerinden aylık alanlar	190
3) 1 inci derecenin dördüncü kademesinden aylık alanlar	195
4) 1 inci derecenin diğer kademelerinden aylık alanlar	115
5) 2 nci dereceden aylık alanlar	155
6) 3 üncü dereceden aylık alanlar	130
7) 4 üncü dereceden aylık alanlar	130
8) 5 inci dereceden aylık alanlar	105
d) Vali Yardımcısı ve Kaymakamlardan;
1) Birinci sınıf olup 1 inci derecenin dördüncü kademesinden aylık alanlar	200
2) Birinci sınıf olup 1 inci derecenin diğer kademelerinden aylık alanlar	200
3) 1 inci derecenin dördüncü kademesinden aylık alanlar	200
4) 1 inci derecenin diğer kademelerinden aylık alanlar	132
5) 2 nci dereceden aylık alanlar	172
6) 3 üncü dereceden aylık alanlar	147
7) 4 üncü dereceden aylık alanlar	147
8) 5 inci dereceden aylık alanlar	122
9) 6 ncı dereceden aylık alanlar	137
10) 7 nci dereceden aylık alanlar	117
e) Hukuk işleri müdürlerinden;
1) Birinci sınıf olup 1 inci derecenin dördüncü kademesinden aylık alanlar	195
2) Birinci sınıf olup 1 inci derecenin diğer kademelerinden aylık alanlar	190
3) 1 inci derecenin dördüncü kademesinden aylık alanlar	195
4) 1 inci derecenin diğer kademelerinden aylık alanlar	160
5) 2 nci dereceden aylık alanlar	195
6) 3 üncü dereceden aylık alanlar	175
7) 4 üncü dereceden aylık alanlar	175
8) 5 inci dereceden aylık alanlar	150
9) 6 ncı dereceden aylık alanlar	165
10) 7 nci dereceden aylık alanlar	145
f) Kaymakam adayı	145
8- Kadroları Emniyet Hizmetleri Sınıfında yer alan personel;
a) Birinci Sınıf Emniyet Müdürleri	74
b) İkinci Sınıf Emniyet Müdürleri	74
c) Üçüncü Sınıf Emniyet Müdürleri	74
ç) Dördüncü Sınıf Emniyet Müdürleri	74
d) Emniyet Amiri kadrolarında bulunanlar	74
e) Başkomiser kadrolarında bulunanlar	74
f) Komiser kadrolarında bulunanlar	74
g) Komiser yardımcısı kadrolarında bulunanlar	74
ğ) Polis Memuru kadrolarında bulunanlardan;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar	75
2) 3-4 dereceden aylık alanlar	75
3) Diğer derecelerden aylık alanlar	75
h) Diğer kadrolarda bulunanlardan;	66
1) 1-4 dereceden aylık alanlar	66
2) 5-7 dereceden aylık alanlar	66
3) Diğer derecelerden aylık alanlar	66
9- Kadroları Yardımcı Hizmetler Sınıfında yer alan personel;
a) Bu sınıfta yer alan kadrolarda bulunanlardan;
1) 1-4 dereceden aylık alanlar	90
2) 5-7 dereceden aylık alanlar	80
3) Diğer derecelerden aylık alanlar	70
B- Aylıklarını 926 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanunu, 3269 sayılı Uzman Erbaş Kanunu ve 3466 sayılı Uzman Jandarma Kanununa Göre Alanlar:
1- Subaylardan;
a) Genelkurmay Başkanı	103
b) Kuvvet Komutanları ve Jandarma Genel Komutanı	82
c) Orgeneral ve Oramiral	81
ç) Korgeneral ve Koramiral	79
d) Tümgeneral ve Tümamiral	77
e) Tuğgeneral ve Tuğamiral	75
f) Kıdemli Albay	63
g) Albay	59
ğ) Yarbay	56
h) Kıdemli Binbaşı	68
ı) Binbaşı	68
i) Kıdemli Yüzbaşı	68
j) Yüzbaşı	68
k) Kıdemli Üsteğmen	69
l) Üsteğmen	69
m) Teğmen	69
n) Asteğmen	69
2- Astsubaylardan;
a) II.Kad.Kd.Bçvş.	67
b) Kad.Kd.Bçvş.	67
c) Kd.Bçvş.	67
ç) Kad.Bçvş.	67
d) Bçvş.	67
e) Kd.Üstçvş.	68
f) Üstçvş	68
g) Kd.Çvş.	68
ğ) Çvş.	68
3- Uzman Jandarmalardan;
a) VIII.Kad.Çvş.	67
b) VII.Kad.Çvş.	67
c) VI.Kad.Çvş.	67
ç) V.Kad.Çvş.	67
d) IV.Kad.Çvş.	67
e) III.Kad.Çvş.	67
f) II.Kad.Çvş.	67
g) I.Kad.Çvş.	67
ğ) Çvş.	67
4- Uzman Erbaşlardan;
a) Uzman Çavuş	67
b) Uzman Onbaşı	67
C- Aylıklarını 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanununa Göre Alanlar:
1- Profesörlerden Rektör, Rektör Yardımcısı ve Dekan olanlar	72
2- Profesörlerden Dekan Yardımcısı, Yüksekokul Müdürü olanlar ile Profesör kadrosunda üç yılını tamamlamış bulunanlar	70
3- Profesör kadrosunda bulunanlar (Diğer)	63
4- Doçent kadrosunda bulunanlar (Kazanılmış hak aylığı birinci derecede olan)	57
5- Doçent kadrosunda bulunanlar (Diğer)	68
6- Yardımcı Doçent kadrosunda bulunanlar	67
7- Araştırma Görevlisi kadrosunda bulunanlar	77
8- Diğer öğretim elemanlarından;
a) 1-2 dereceden aylık alanlar	66
b) 3-4 dereceden aylık alanlar	66
c) Diğer derecelerden aylık alanlar	66
Ç- 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararname eki (II) sayılı cetvele dahil pozisyonlarda istihdam edilen sözleşmeli personelden (527 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 31 inci maddesine göre ücretleri belirlenen sözleşmeli personel dahil);
1- Grup başmühendisi, başmühendis, başmimar, mühendis, mimar, veteriner, şehir plancısı, müdür yardımcısı, teknik şef, atölye şefi, başeksper, eksper, teknik amir, teknik uzman, başkontrolör, kontrolör, baştabip, baştabip yardımcısı, diş tabibi, tabip, uzman tabip, uzman (Tıpta Uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu ilgili mevzuat hükümlerine göre uzmanlık belgesi alanlar), başuzman (Sümer Holding) ve şube müdürü (Sümer Holding) pozisyonlarında bulunanlar	82
2- Uzman, amir, ajans amiri, koruma güvenlik amiri, şef, koruma güvenlik şefi, koruma güvenlik grup şefi, itfaiye şefi, gar şefi, istasyon şefi, şeftren pozisyonlarında bulunanlar	67
3- Sağlık teknisyen yardımcısı pozisyonlarında bulunanlar	53
4- Diyetisyen ve tekniker pozisyonlarında bulunanlar	48
5- Teknik ressam, teknisyen, laborant, makinist (TCDD), makinist, makinist yardımcısı (TCDD), başteknisyen, konstrüktör, revizör ve sürveyan pozisyonlarında bulunanlar	47
6- Diğer pozisyon unvanlarında bulunanlar	42

B- Dayanılan Anayasa Kuralı

Başvuru kararında, Anayasa"nın 91. maddesine dayanılmıştır.

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Haşim KILIÇ, Serruh KALELİ, Alparslan ALTAN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Zehra Ayla PERKTAŞ, Recep KÖMÜRCÜ, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, Zühtü ARSLAN, M. Emin KUZ ve Hasan Tahsin GÖKCAN"ın katılımlarıyla 13.11.2014 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikle Sayıştay 1. Dairesinin itiraz başvurusunda bulunmasının mümkün olup olmadığı meselesi görüşülmüştür.

Anayasa"nın 152. ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun"un 40. maddesine göre, bir davaya bakmakta olan mahkeme, o dava sebebiyle uygulanacak bir kanunun veya kanun hükmünde kararnamenin hükümlerini Anayasa"ya aykırı görmesi hâlinde veya taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varması durumunda, bu hükmün iptali için Anayasa Mahkemesine başvurmaya yetkilidir.

Buna göre, somut norm denetimi olarak da adlandırılan itiraz yoluna ancak mahkemeler başvurabilmektedir. Dolayısıyla itiraz yoluna başvuracak merciin mahkeme sıfatını haiz olması gerekmektedir. Öte yandan, Anayasa"nın 152. maddesinin birinci fıkrasında yer alan, "Bir davaya bakmakta olan mahkeme" ibaresinden, mahkemenin baktığı işin de bir dava olması hâlinde itiraz yoluna başvurabileceği anlaşılmaktadır.

Anayasa Mahkemesinin 27.12.2012 günlü, E.2012/102, K.2012/107 sayılı kararında yargısal faaliyet ve Sayıştay"ın bu açıdan konumu şu şekilde ifade edilmiştir:

"Yargısal faaliyet, kanunla kurulan bağımsız ve tarafsız kuruluşlar tarafından, hukuki uyuşmazlıkların ve hukuka aykırılık iddialarının özel yargılama usulleri izlenerek çözümlenmesi ve kesin hükme bağlanması faaliyeti" olarak tanımlanmaktadır. Bağımsızlık ve tarafsızlık, yargı fonksiyonunu idare fonksiyonundan ayıran en önemli ölçüt olup yargı yetkisini kullanacak olan merciin, çözülmesi istenen uyuşmazlığa doğrudan veya dolaylı olarak taraf olmayan ve uyuşmazlığın taraflarından tamamen bağımsız olan kişi veya kişilerden oluşmasını gerektirmektedir. Öte yandan yargılama faaliyetinde idari faaliyetten farklı olarak, uyuşmazlık, bağımsızlık ve tarafsızlığı güçlendiren özel yargılama usulleri izlenerek çözümlenmektedir. Ayrıca, yargı organları bir uyuşmazlığı kesin bir biçimde çözerken, idare organlarının verdiği kararlar kural olarak kesin nitelikte değildir. Dolayısıyla verilen karara karşı herhangi bir organa başvurulamaması, karara yargısal nitelik kazandıran önemli bir gösterge olarak ortaya çıkmaktadır.

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi de, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi"nin 6. maddesinde düzenlenen adil yargılanma hakkı bağlamında mahkemeyi, ulusal kanunlarda mahkeme olarak nitelendirilmiş olup olmadığına bakmaksızın, belli bir usul izleyerek ve hukuk kurallarına dayanarak, gerektiğinde devlet zoruyla yerine getirilmesi mümkün olan karar verme yetkilerini elinde tutan organ olarak nitelemektedir (Sramek/Avusturya kararı, Başvuru No:8790/79, par.36).

1982 Anayasası"nın 160. maddesinin birinci fıkrasında, Sayıştayın görevleri;

- Merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek,

- Sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak,

- Kanunla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmak,

şeklinde sayılmıştır.

Yukarıda yapılan tanıma göre yargısal faaliyetin en önemli unsuru, bir hukuki uyuşmazlığın tüm yönleriyle esastan çözümlenerek karara bağlanması ve bu kararın kesin hüküm niteliği taşımasıdır. Kesin hüküm, davanın tarafları arasındaki hukuki ilişkinin, bütün bir gelecek için kati olarak tespiti veya düzenlenmesi ve aynı davanın hükmün kesinleşmesinden sonra yeniden açılamamasıdır. Sayıştay, sorumluların hesap ve işlemlerinin hukuka uygun olup olmadığı, hukuka aykırı ise kamu zararı doğurup doğurmadığı ve hukuka aykırı mali işlem ile kamu zararı arasında illiyet bağı bulunup bulunmadığı yolunda, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu"nda öngörülen yargılama usullerini izleyerek bir inceleme yaptıktan sonra, her üç koşulun da gerçekleşmesi durumunda kamu zararının sorumludan tazminine karar vermektedir. Sayıştayın tazmin kararı vermesi, hukuka aykırılığın müeyyidesidir. Anayasa"nın 160. maddesinin birinci fıkrasında, Sayıştayın bu kararının kesin hüküm niteliğinde olduğunun açıkça belirtilmesi ve bu karara karşı herhangi bir hukuksal yola başvurma yolunun öngörülmemiş olması, Sayıştay kararının yargısal anlamda kesin hüküm niteliğinde olduğunu göstermektedir.

Öte yandan Anayasa"nın 164. maddesinin son fıkrasında yer alan "Kesin Hesap Kanunu tasarısının ve genel uygunluk bildiriminin Türkiye Büyük Millet Meclisine verilmiş olması, ilgili yıla ait Sayıştayca sonuçlandırılmamış denetim ve hesap yargılamasını önlemez ve bunların karara bağlandığı anlamına gelmez." biçimindeki hükümde, hesap yargılamasından söz edilmesi, Sayıştayın, sorumluların hesap ve işlemlerine ilişkin olarak verdiği kararların yargısal kimliğe sahip olduğunun önemli bir göstergesidir.

Ayrıca, Anayasa"nın 160. maddesinin ikinci fıkrasında, vergi ve benzeri mali yükümlülükler ve ödevler hakkında Danıştay ile Sayıştay kararları arasındaki uyuşmazlıklarda Danıştay kararının esas alınacağının öngörülmüş olması, Sayıştayın bir yargı mercii olarak kabulünü gerektirmektedir. Sayıştayın idari bir makam olarak kabulü durumunda, Sayıştay ile Danıştay kararları arasındaki uyuşmazlıkta Danıştay kararının üstün olduğunu vurgulayan Anayasa hükmünün bir anlamı kalmayacaktır. Çünkü yargı kararları ile idari kararlar arasında kıyas yapılması dahi mümkün değildir. Anayasa koyucunun, Sayıştay ile Danıştay kararları arasında bu şekilde bir kıyaslama yapma ihtiyacı duyması, ikisini de yargı organı olarak görmesinin bir sonucudur.

Sayıştayın yargısal fonksiyon ifa edip etmediğinin saptanmasında dikkate alınması gereken diğer bir unsur da, bağımsızlık ve tarafsızlıktır. Anayasa"nın 160. maddesinin birinci fıkrasında Sayıştayın merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını "Türkiye Büyük Millet Meclisi adına" (TBMM) denetleyeceğinin belirtilmiş olması, Sayıştayın TBMM"ye bağlı olarak faaliyet yürüttüğü ve bağımsızlık unsurunu taşımadığı yolunda görüşlerin ileri sürülmesine neden olmuştur. Ancak Anayasa"nın 160. maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesinin lafzı dikkate alındığında, Sayıştayca TBMM adına icra edilen görev denetim görevi olup sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlama görevi değildir. Zira cümlede, "Türkiye Büyük Millet Meclisi adına" ibaresi "denetlemek" ibaresinden hemen önce kullanıldığından "ve" bağlacından sonraki "sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak" ibaresini ilgilendirmemektedir. Şayet, "Türkiye Büyük Millet Meclisi adına" ibaresinin, "sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak" ifadesini de nitelemesi istenseydi, cümlenin ortasında ("denetlemek" ibaresinden hemen önce) değil, başında kullanılması gerekirdi.

Kaldı ki Sayıştayın TBMM adına görev ifa etmesi, TBMM"ye bağlı olduğu anlamına gelmemektedir. Sayıştay mensupları, TBMM Başkanlığıyla herhangi bir hiyerarşik ilişki içerisinde bulunmadıkları gibi sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlama faaliyeti sırasında, TBMM"den telkin, tavsiye ve talimat almadan tamamen bağımsız bir şekilde hareket etmektedirler.

Anayasa"nın 160. maddesinin dördüncü fıkrasında, bir yandan Sayıştayın işleyişi ve denetim usulleri ile Başkan ve üyelerinin teminatının kanunla düzenleneceği belirtilmek suretiyle yargılama usulleri kanuni güvenceye bağlanmış, öte yandan da Başkan ve üyelerinin diğer kamu görevlilerinden farklı teminatlarla donatılması gerektiği hükme bağlanarak karar mercilerinde görev yapacak kişilerin bağımsızlık ve tarafsızlıkları güçlendirilmiştir."

Bu açıklamalar ışığında, Sayıştayın sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlama görevi çerçevesinde verilen kararların maddi anlamda kesin hüküm teşkil eden yargı kararı niteliğinde olduğu ve bu görevin icrası kapsamında mahkeme sıfatını haiz bulunduğu sonucuna ulaşılmaktadır.

Sayıştayın, anılan görevinin icrası kapsamında mahkeme sıfatının bulunduğu saptandıktan sonra bu görev çerçevesinde karara bağladığı işlerin Anayasa"nın 152. maddesinin birinci fıkrası bağlamında "dava" niteliğinde olup olmadığının da tartışılması gerekmektedir.

Anayasa"nın 152. maddesinde sözü edilen "dava" kavramının, özel usul kanunlarındaki anlamına bağlı kalınmaksızın, bir anayasa yargısı terimi olarak, anayasa yargısındaki işlev ve amacı gözetilerek yorumlanması gerekmektedir. Dava kavramı her usul hukuku dalında ayrı içerik ve şekillere büründüğünden, bunlardan birine bağlı kalınarak yapılacak tanım, diğer yargı kollarında görülen işlerin dava kavramının kapsamı dışında bırakılması riskini taşımaktadır. Bu durum, anayasa yargısının işleviyle bağdaşmamaktadır. Dolayısıyla Anayasa"nın 152. maddesinde sözü edilen dava kavramının tüm yargı kollarında görülen işler göz önünde bulundurularak anlamlandırılması kaçınılmazdır.

Sayıştayda görülen hesap yargılaması, Sayıştay denetçisinin, sorumluların hesap ve işlemlerinin kanuna aykırı olduğu ve bu nedenle kamunun zarara uğratıldığı iddiasını içeren yargılamaya esas raporun Başkanlığa sunulmasıyla başlayan bir süreçtir. Sayıştay denetçisi, yargılamaya esas raporunda, sorumlunun kanuna aykırı hesap ve işlemleri nedeniyle oluşan kamu zararının sorumludan tazminine karar verilmesini istemektedir. Sayıştay yargılama dairesi, hesap yargılaması kapsamında sorumluların hesap ve işlemlerinin kanuna uygun olup olmadığını inceledikten sonra neticeye göre ya sorumluların beraatına ya da kamu zararının sorumlulardan tazminine karar vermektedir. Dolayısıyla Sayıştayın, hesap yargılaması kapsamında baktığı yargısal işin Anayasa"nın 152. maddesi anlamında bir dava olduğu anlaşılmaktadır.

Bu durumda, sorumluların hesap ve işlemlerini yargılayan Sayıştay 1. Dairesinin olayda uygulanacak kuralların Anayasa"ya aykırı olduğu sonucuna ulaşarak iptali istemiyle Anayasa Mahkemesine yaptığı başvurunun esasının incelenmesi gerekmiştir.

Açıklanan nedenlerle, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Ayhan KILIÇ tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmünde kararname kuralları, dayanılan Anayasa kuralı ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

Başvuru kararında, KHK"ye ekli (I) Sayılı Cetvel"de yer alan itiraz konusu kuralın kamu görevlilerinin mali haklarına ilişkin olduğu, KHK"nin dayanağını oluşturan 6223 sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunuyla Bakanlar Kuruluna kamu görevlilerinin mali haklarına ilişkin düzenleme yapma yetkisinin tanınmadığı belirtilerek kuralın, Anayasa"nın 91. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

İtiraz konusu kuralın da yer aldığı KHK, 6223 sayılı Yetki Kanunu kapsamında çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerdendir.

A- Kanun Hükmünde Kararnamelerin Yargısal Denetimi Hakkında Genel Açıklama

Anayasa"nın 91. maddesinde düzenlenen kanun hükmünde kararnameler, işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğundan yargısal denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi Anayasa"nın 148. maddesi ile Anayasa Mahkemesine verilmiştir. Yargısal denetimde kanun hükmünde kararnamenin, öncelikle yetki kanununa sonra da Anayasa"ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Her ne kadar, Anayasa"nın 148. maddesinde kanun hükmünde kararnamelerin yetki kanunlarına uygunluğunun denetlenmesinden değil, yalnızca Anayasa"ya biçim ve esas bakımlarından uygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de Anayasa"ya uygunluk denetiminin içerisine öncelikle kanun hükmünde kararnamenin yetki kanununa uygunluğunun denetimi de girer. Çünkü Anayasa"da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki kanununda belirtilen sınırlar içerisinde kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetkinin dışına çıkılması, kanun hükmünde kararnameyi Anayasa"ya aykırı duruma getirir.

Dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa"dan alan olağanüstü hal kanun hükmünde kararnamelerinden farklı olarak, olağan dönemlerdeki kanun hükmünde kararnamelerin bir yetki kanununa dayanması zorunludur. Bu nedenle, kanun hükmünde kararnameler ile dayandıkları yetki kanunu arasında çok sıkı bir bağ vardır. Kanun hükmünde kararnamenin yetki kanunu ile olan bağı, kanun hükmünde kararnameyi aynen ya da değiştirerek kabul eden kanun ile kesilir. Kanun hükmünde kararnamenin Anayasa"ya uygun bir yetki kanununa dayanması, geçerliliğinin ön koşuludur. Bir yetki kanununa dayanmadan çıkartılan veya dayandığı yetki kanunu iptal edilen kanun hükmünde kararnamelerin içeriği Anayasa"ya aykırılık oluşturmasa bile bunların Anayasa"ya uygunluğundan söz edilemez.

Kanun hükmünde kararnamelerin Anayasa"ya uygunluk denetimi, kanunların denetiminden farklıdır. Anayasa"nın 11. maddesinde, "Kanunlar Anayasaya aykırı olamaz." denilmektedir. Bu nedenle kanunların denetiminde, onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. Kanun hükmünde kararnameler ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki kanununa hem de Anayasa"ya uygun olmak zorundadırlar.

Anayasa"da kimi konuların kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenmesi yasaklanmaktadır. Anayasa"nın 91. maddesinin birinci fıkrasında "Sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümde yer alan siyasî haklar ve ödevler..."in kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemeyeceği belirtilmiştir. Bu kural gereğince TBMM, Bakanlar Kuruluna ancak kanun hükmünde kararnameyle düzenlenmesi yasaklanmış alana girmeyen konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir.

Anayasa"nın herhangi bir maddesinde kanunla düzenleneceği öngörülen bir konunun, Anayasa"nın 91. maddesinin birinci fıkrasının açıkça yasakladığı hükümler ile ilgili olmadıkça ya da Anayasa"nın 163. maddesinde olduğu gibi kanun hükmünde kararname çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe kanun hükmünde kararname ile düzenlenmesi Anayasa"ya aykırılık oluşturmaz.

B- İtiraz Konusu Kuralın 6223 Sayılı Yetki Kanunu Kapsamında Olup Olmadığının İncelenmesi

Anayasa"nın 91. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, yetki kanununda, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacının, kapsamının, ilkelerinin, kullanma süresinin ve süresi içinde birden fazla kanun hükmünde kararnamenin çıkarılıp çıkarılamayacağının gösterilmesi gerekir. Buna göre bir kanun hükmünde kararnamenin Anayasa"ya uygun olduğunun kabulü öncelikle konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden dayandığı yetki kanununa uygun olmasına bağlıdır. Bu bağlamda, Anayasa"nın ikinci kısmının "Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler" başlıklı üçüncü bölümünde düzenlenen haklar içinde kalan ve Anayasa"nın 91. maddesinde belirtilen kanun hükmünde kararnameyle düzenlenemeyecek yasak alan içinde bulunmayan kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarının 6223 sayılı Yetki Kanunu"nun kapsamında kalması durumunda, kanun hükmünde kararnameyle düzenlenmesinde Anayasa"ya aykırı bir durumun olmayacağı açıktır.

6223 sayılı Yetki Kanunu"nun amacını düzenleyen 1. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kapsamına ilişkin düzenlemelerin yer aldığı aynı maddenin (2) numaralı fıkrasının (b) bendi ile bu bendin (7) numaralı alt bendinde ve son olarak ilkeler ve yetki süresine ilişkin hükümlerin yer aldığı 2. maddenin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kamu personelinin "atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esasları"ndan söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer verilmemiştir. Bununla birlikte, 6223 sayılı Yetki Kanunu"nda öngörüldüğü üzere;

- Mevcut bakanlıkların birleştirilmesine veya kaldırılmasına, yeni bakanlıklar kurulmasına,

- Mevcut bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların mevcut, birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıklar bünyesinde hizmet birimi olarak yeniden düzenlenmesine,

- Mevcut bakanlıklar ile birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine, taşrada ve yurt dışında teşkilatlanma esaslarına,

ilişkin düzenlemeler söz konusu olduğunda, mali haklara dair düzenlemelerin de yapılması mümkündür. Mevcut veya yeni ihdas edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle ilgili olmayan hususlar 6223 sayılı Yetki Kanunu"nun kapsamında bulunmadığından, kanun hükmünde kararnameyle doğrudan mali haklarda bir düzenleme yapılamaz. Bir başka ifadeyle, 6223 sayılı Yetki Kanunu"nun amaç, kapsam ve ilkeleri bakımından kamu personelinin mali ve sosyal haklarına ilişkin olarak Bakanlar Kuruluna doğrudan bir düzenleme yapma yetkisini vermediği, ancak mali ve sosyal haklarla ilgili hükümlerin 6223 sayılı Yetki Kanunu"nun amacı ve kapsamına giren konularda yapılan düzenlemelerin doğal sonucu olması durumunda mümkün olabileceği, 6223 sayılı Yetki Kanunu"nda öngörülen amaç, kapsam ve ilkeleriyle bağlantılı olmaksızın sırf mali konularda bir düzenleme yapılamayacağı açıktır.

İtiraz konusu kurallar, KHK"nin eki (I) Sayılı Cetvel"in "A- Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa Göre Alanlar" bölümünün (1) numaralı sırasının (d) bendinde yer alan ".diğer illerin il özel idaresi genel sekreteri." ibaresi ile (e) bendinde yer alan ".büyükşehir belediyesi bulunmayan illerin il özel idaresi genel sekreter yardımcısı." ibaresidir.

KHK"nin 1. maddesiyle 375 sayılı KHK"ye eklenen ek 9. maddeyle mevzuatta değişik adlar adı altında kamu personeline yapılan tüm kurumsal ek ödemeler ile genel ek ödemeler, yeni yapılan düzenlemelere paralel olarak 15.1.2012 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere yürürlükten kaldırılmakta ve yeni ek ödeme sistemindeki kadro ve görev unvanına karşılık gelen ek ödeme oranları belirtilmektedir. İtiraz konusu kurallarla, büyükşehir belediyesi bulunmayan illerin il özel idaresi genel sekreteri ile genel sekreter yardımcısının kadro ve görev unvanına karşılık gelen ek ödeme oranları düzenlenmiş olup bu kişilerin mali haklarına ilişkin bir düzenleme yapılmaktadır. Bir başka ifadeyle, kuralda öngörülen mali haklara ilişkin hüküm, mevcut veya yeni ihdas edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle bağlantılı ve bunların zorunlu sonucu olmayıp doğrudan mali haklara ilişkin bir düzenleme niteliğindedir. Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kurallar, 6223 sayılı Yetki Kanunu kapsamında bulunmadığından Anayasa"nın 91. maddesine aykırıdır. İptalleri gerekir.

VI- İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU

Anayasa"nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında, "Kanun, kanun hükmünde kararname ve Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez." denilmekte, 6216 sayılı Kanun"un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanmaktadır.

666 sayılı KHK"nin eki (I) Sayılı Cetvel"in "A- Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa Göre Alanlar" bölümünün (1) numaralı sırasının (d) bendinde yer alan ".diğer illerin il özel idaresi genel sekreteri,." ibaresi ile (e) bendinde yer alan ".büyükşehir belediyesi bulunmayan illerin il özel idaresi genel sekreter yardımcısı,." ibaresinin iptal edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edecek nitelikte görüldüğünden, Anayasa"nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun"un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince bu ibarelere ilişkin iptal hükmünün, kararın Resmî Gazete"de yayımlanmasından başlayarak altı ay sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.

VII- SONUÇ

11.10.2011 günlü, 666 sayılı Kamu Görevlilerinin Mali Haklarının Düzenlenmesi Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname"nin eki (I) Sayılı Cetvel"in "A- Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa Göre Alanlar" bölümünün (1) numaralı sırasının;

A- (d) bendinde yer alan ".diğer illerin il özel idaresi genel sekreteri,." ibaresinin,

B- (e) bendinde yer alan ".büyükşehir belediyesi bulunmayan illerin il özel idaresi genel sekreter yardımcısı,." ibaresinin,

Anayasa"ya aykırı olduklarına ve İPTALLERİNE, iptal hükümlerinin, Anayasa"nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun"un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince, KARARIN RESMÎ GAZETE"DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK ALTI AY SONRAYÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, 13.11.2014 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.

Başkan

Haşim KILIÇ

Başkanvekili

Serruh KALELİ

Başkanvekili

Alparslan ALTAN

Üye

Serdar ÖZGÜLDÜR

Üye

Osman Alifeyyaz PAKSÜT

Üye

Zehra Ayla PERKTAŞ