AYM 2015/65 Esas 2015/120 Karar Sayılı Norm Denetimi İlamı

Esas Sayısı       :  2015/65

Karar Sayısı    :  2015/120

Karar Tarihi   :  23.12.2015

R.G. Tarih-Sayı   :  6.1.2016-29585 

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay Onbirinci Dairesi

İTİRAZIN KONUSU: 27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname"ye, 11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname"nin 1. maddesiyle eklenen (I) sayılı Cetvel"in "A- Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa Göre Alanlar:" kısmının "1- Kadroları Genel İdare Hizmetleri Sınıfında yer alan personel ile Teknik Hizmetler, Sağlık ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri ile Avukatlık Hizmetleri sınıflarında bulunan personelden ek ödeme oranları ilgili gruplarında düzenlenmeyen ve kadro unvanları bu bölümde yer alan personel;" bölümünün (g) sırasında yer alan ".müşavir,." ibaresinin, Anayasa"nın 91. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.

OLAY: Davacının, ücret ve tazminatının, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname"ye (KHK) ekli (II) sayılı Cetvel"in (7) veya (8) numaralı sırasında yer alan göstergelerin esas alınarak ödenmesi talebiyle yaptığı başvurunun reddi üzerine açtığı iptal davasında itiraz konusu kuralın Anayasa"ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.

I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAME KURALI

İtiraz konusu kuralı da içeren KHK"ye ekli (I) sayılı Cetvel şöyledir:

(I) SAYILI CETVEL

EK ÖDEME ORANLARI

II- İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Alparslan ALTAN, Burhan ÜSTÜN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ"in katılımlarıyla 13.7.2015 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III- ESASIN İNCELENMESİ

2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Volkan HAS tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu KHK kuralı, dayanılan Anayasa kuralı ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- İtirazın Gerekçesi

3. Başvuru kararında özetle, KHK"ye ekli (I) sayılı Cetvel"de yer alan itiraz konusu kuralın kamu görevlilerinin mali haklarına ilişkin olduğu, KHK"nin dayanağını oluşturan 6.4.2011 tarihli ve 6223 sayılı Yetki Kanunu"yla Bakanlar Kuruluna kamu görevlilerinin mali haklarına ilişkin düzenleme yapma yetkisinin tanınmadığı belirtilerek kuralın, Anayasa"nın 91. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

B- Anayasa"ya Aykırılık Sorunu

4. İtiraz konusu kural, KHK"ye ekli (I) sayılı Cetvel"de yer alan "müşavir" unvanına sahip kimselere yapılacak ek ödemede esas alınacak oranları düzenlemektedir.

5. İtiraz konusu kural, 375 sayılı KHK"ye 666 sayılı KHK ile eklenmiştir. 666 sayılı KHK,  6.4.2011 tarihli ve 6223 sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu"na dayanılarak çıkarılmıştır.

1- Kanun Hükmünde Kararnamelerin Yargısal Denetimi Hakkında Genel Açıklama

6. Anayasa"nın 91. maddesinde düzenlenen KHK"ler, işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğundan yargısal denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi Anayasa"nın 148. maddesi ile Anayasa Mahkemesine verilmiştir. Yargısal denetimde KHK"lerin, öncelikle yetki kanununa sonra da Anayasa"ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Her ne kadar, Anayasa"nın 148. maddesinde KHK"lerin yetki kanunlarına uygunluğunun denetlenmesinden değil, yalnızca Anayasa"ya biçim ve esas bakımlarından uygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de Anayasa"ya uygunluk denetiminin içerisine öncelikle KHK"lerin yetki kanununa uygunluğunun denetimi girer. Çünkü Anayasa"da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki kanununda belirtilen sınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisinin verilmesi öngörülmüştür. Yetkinin dışına çıkılması, KHK"yi Anayasa"ya aykırı duruma getirir.

7. Dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa"dan alan olağanüstü hal KHK"lerinden farklı olarak, olağan dönemlerdeki KHK"lerin bir yetki kanununa dayanması zorunludur. Bu nedenle, KHK"ler ile dayandıkları yetki kanunları arasında çok sıkı bir bağ vardır. KHK"nin yetki kanunu ile olan bağı, KHK"yi aynen ya da değiştirerek kabul eden kanun ile kesilir. KHK"nin Anayasa"ya uygun bir yetki kanununa dayanması, geçerliliğinin ön koşuludur. Bir yetki kanununa dayanmadan çıkarılan veya dayandığı yetki kanunu iptal edilen KHK"lerin içeriği Anayasa"ya aykırılık oluşturmasa bile bunların Anayasa"ya uygunluğundan söz edilemez.

8. KHK"lerin Anayasa"ya uygunluk denetimi, kanunların denetiminden farklıdır. Anayasa"nın 11. maddesinde, "Kanunlar Anayasaya aykırı olamaz." denilmektedir. Bu nedenle kanunların denetiminde, onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. KHK"ler ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki kanununa hem de Anayasa"ya uygun olmak zorundadırlar.

9. Anayasa"da kimi konuların KHK"lerle düzenlenmesi yasaklanmaktadır. Anayasa"nın 91. maddesinin birinci fıkrasında "...sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez."denilmiştir. Bu kural gereğince, Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna ancak KHK"yle düzenlenmesi yasaklanmış alana girmeyen konularda KHK çıkarma yetkisi verebilir.

10. Anayasa"nın herhangi bir maddesinde kanunla düzenleneceği öngörülen bir konunun, Anayasa"nın 91. maddesinin birinci fıkrasının açıkça yasakladığı hükümler ile ilgili olmadıkça ya da Anayasa"nın 163. maddesinde olduğu gibi KHK çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe, KHK ile düzenlenmesi Anayasa"ya aykırılık oluşturmaz.

2- İtiraz Konusu Kuralın 6223 Sayılı Yetki Kanunu Kapsamında Olup Olmadığının İncelenmesi

11. Anayasa"nın 91. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, yetki kanununda,  çıkarılacak KHK"nin amacının, kapsamının, ilkelerinin, kullanma süresinin ve süresi içinde birden fazla KHK"nin çıkarılıp çıkarılamayacağının gösterilmesi gerekir. Buna göre bir KHK"nin Anayasa"ya uygun olduğunun kabulü öncelikle konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden dayandığı yetki kanununa uygun olmasına bağlıdır. Bu bağlamda, Anayasa"nın ikinci kısmının "Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler"başlıklı üçüncü bölümünde düzenlenen haklar içinde kalan ve Anayasa"nın 91. maddesinde belirtilen KHK"yle düzenlenemeyecek yasak alan içinde bulunmayan kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarının 6223 sayılı Yetki Kanunu"nun kapsamında kalması durumunda, KHK"yle düzenlenmesinde Anayasa"ya aykırı bir durumun olmayacağı açıktır.

12. 6223 sayılı Yetki Kanunu"nun amacını düzenleyen 1. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kapsamına ilişkin düzenlemelerin yer aldığı aynı maddenin (2) numaralı fıkrasının (b) bendi ile bu bendin (7) numaralı alt bendinde ve son olarak ilkeler ve yetki süresine ilişkin hükümlerin yer aldığı 2. maddenin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kamu personelinin "atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esasları"ndan söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer verilmemiştir. Bununla birlikte, 6223 sayılı Yetki Kanunu"nda öngörüldüğü üzere;

- Mevcut bakanlıkların birleştirilmesine veya kaldırılmasına, yeni bakanlıklar kurulmasına,

- Mevcut bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların mevcut, birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıklar bünyesinde hizmet birimi olarak yeniden düzenlenmesine,

- Mevcut bakanlıklar ile birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine, taşrada ve yurt dışında teşkilatlanma esaslarına,

ilişkin düzenlemeler söz konusu olduğunda, mali haklara dair düzenlemelerin de yapılması mümkündür. Mevcut veya yeni ihdas edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle ilgili olmayan hususlar 6223 sayılı Yetki Kanunu"nun kapsamında bulunmadığından, KHK"yle doğrudan mali haklarda bir düzenleme yapılamaz. Bir başka ifadeyle, 6223 sayılı Yetki Kanunu"nun amaç, kapsam ve ilkeleri bakımından kamu personelinin mali ve sosyal haklarına ilişkin olarak Bakanlar Kuruluna doğrudan bir düzenleme yapma yetkisini vermediği, ancak mali ve sosyal haklarla ilgili hükümlerin 6223 sayılı Yetki Kanunu"nun amacı ve kapsamına giren konularda yapılan düzenlemelerin doğal sonucu olması durumunda mümkün olabileceği, 6223 sayılı Yetki Kanunu"nda öngörülen amaç, kapsam ve ilkeleriyle bağlantılı olmaksızın sırf mali konularda bir düzenleme yapılamayacağı açıktır.

13. İtiraz konusu kural, 666 sayılı KHK"yle 375 sayılı KHK"ye eklenen (I) sayılı Cetvel"in "A- Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa Göre Alanlar:" kısmının "1- Kadroları Genel İdare Hizmetleri Sınıfında yer alan personel ile Teknik Hizmetler, Sağlık ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri ile Avukatlık Hizmetleri sınıflarında bulunan personelden ek ödeme oranları ilgili gruplarında düzenlenmeyen ve kadro unvanları bu bölümde yer alan personel;" bölümünün (g) sırasında yer alan ".müşavir,." ibaresidir.

14. 666 sayılı KHK"nin 1. maddesiyle 375 sayılı KHK"ye eklenen ek 9. maddeyle mevzuatta değişik adlar altında kamu personeline yapılan tüm kurumsal ek ödemeler ile genel ek ödemeler, yeni yapılan düzenlemelere paralel olarak 15.1.2012 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere yürürlükten kaldırılmakta ve yeni ek ödeme sistemindeki kadro ve görev unvanına karşılık gelen ek ödeme oranları belirtilmektedir. İtiraz konusu kuralla "müşavir" kadro ve görev unvanına karşılık gelen ek ödeme oranları düzenlenmiş olup "müşavir"lerin mali haklarına ilişkin bir düzenleme yapılmaktadır. Oysa ki 6223 sayılı Yetki Kanunu"nda kamu görevlilerinin "atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esasları"ndan söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer verilmemiştir. Diğer yandan, kuralda öngörülen mali haklara ilişkin hüküm, mevcut veya yeni ihdas edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle bağlantılı ve bunların zorunlu sonucu olmayıp doğrudan mali haklara ilişkin bir düzenleme niteliğindedir. 

15. Açıklanan nedenlerle kural, 6223 sayılı Yetki Kanunu kapsamında bulunmadığından Anayasa"nın 91. maddesine aykırıdır. İptali gerekir.

IV- İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU

16. Anayasa"nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında, "Kanun, kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmi Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmi Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez." denilmekte, 6216 sayılı Kanun"un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanarak, Mahkemenin gerekli gördüğü hâllerde, Resmî Gazetede yayımlandığı günden başlayarak iptal kararının yürürlüğe gireceği tarihi bir yılı geçmemek üzere ayrıca kararlaştırabileceği belirtilmektedir.

17. 27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname"ye, 11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname"nin 1. maddesiyle eklenen (I) sayılı Cetvel"in "A- Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa Göre Alanlar:" kısmının "1- Kadroları Genel İdare Hizmetleri Sınıfında yer alan personel ile Teknik Hizmetler, Sağlık ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri ile Avukatlık Hizmetleri sınıflarında bulunan personelden ek ödeme oranları ilgili gruplarında düzenlenmeyen ve kadro unvanları bu bölümde yer alan personel;" bölümünün (g) sırasında yer alan ".müşavir,."ibaresinin iptal edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk, kamu yararını ihlal edecek nitelikte görüldüğünden, Anayasa"nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Kanun"un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince iptal hükmünün, kararın Resmî Gazete"de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

V- HÜKÜM

27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname"ye, 11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname"nin 1. maddesiyle eklenen (I) sayılı Cetvel"in "A- Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa Göre Alanlar:" kısmının "1- Kadroları Genel İdare Hizmetleri Sınıfında yer alan personel ile Teknik Hizmetler, Sağlık ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri ile Avukatlık Hizmetleri sınıflarında bulunan personelden ek ödeme oranları ilgili gruplarında düzenlenmeyen ve kadro unvanları bu bölümde yer alan personel;" bölümünün (g) sırasında yer alan ".müşavir,."ibaresinin Anayasa"ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, iptal hükmünün, Anayasa"nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun"un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince, KARARIN RESMÎ GAZETE"DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, 23.12.2015 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.