AYM 2015/101 Esas 2015/111 Karar Sayılı Norm Denetimi İlamı

Esas Sayısı       :  2015/101

Karar Sayısı    :  2015/111

Karar Tarihi   :  3.12.2015

R.G. Tarih - Sayı   :  16.12.2015 - 29564 

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Ankara 9. İdare Mahkemesi

İTİRAZIN KONUSU: 27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname"ye, 11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname"nin 1. maddesiyle eklenen ek 11. maddenin birinci fıkrasının (b) bendinde yer alan ".uzman." ibarelerinin, Anayasa"nın 91. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine karar verilmesi talebidir.

OLAY: Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumunda 15.1.2012 tarihinden sonra bankalar uzman yardımcısı olarak göreve başlayan davacının,  bu tarihten önce işe başlayan aynı unvan ve görevdeki kişilerle mali haklarının eşitlenmesi talebiyle yaptığı başvurunun reddi işleminin iptali istemiyle açılan davada, davacının Anayasa"ya aykırılık iddiasını ciddi bulan Mahkeme, itiraz konusu kuralın iptali için başvurmuştur.

I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAME KURALI

375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname"nin (KHK) ek 11. maddesinin itiraz konusu ibarelerin de yer aldığı ilgili bölümleri şöyledir:

"Ek Madde 11- Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra;

...

b) 5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı Cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atanan kurul başkanı, kurul üyesi ve başkan yardımcısı ile uzman unvanlı meslek personeline, ilgili mevzuatı uyarınca ödenen her türlü maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla çalışma ücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdi ödemelerin bir aylık toplam net tutarı; kurul başkanı için bakanlık müsteşarı, kurul üyesi için bakanlık müsteşar yardımcısı, başkan yardımcısı için bakanlık genel müdürü, uzman unvanlı meslek personeli için Başbakanlık uzmanlarına mevzuatında kadrosuna bağlı olarak mali haklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net tutarını geçemez ve bunlar, emeklilik hakları bakımından da emsali olarak belirlenen personel ile denk kabul edilir.

...

Diğer mevzuatın bu maddeye aykırı hükümleri uygulanmaz." 

II- İLK İNCELEME  

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Alparslan ALTAN, Nuri NECİPOĞLU, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ"in katılımlarıyla 3.12.2015 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III- ESASIN İNCELENMESİ

2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Volkan HAS tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu KHK kuralı, dayanılan Anayasa kuralı ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- İtirazın Gerekçesi

3. Başvuru kararında özetle, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumuna bankalar uzman yardımcısı olarak, 15.1.2012 tarihinden sonra atananlara yapılacak ayni ve nakdi ödemelerin bir aylık toplam tutarına üst sınır getiren itiraz konusu kuralın 666 sayılı KHK ile düzenlendiği, KHK"nin dayanağı olan 6223 sayılı Yetki Kanunu uyarınca mali konularda KHK çıkarmanın mümkün olmadığı belirtilerek, Yetki Kanunu kapsamında bulunmayan kuralın Anayasa"nın 91. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

B- Anayasa"ya Aykırılık Sorunu

4. İtiraz konusu kural, 375 sayılı KHK"nin ek 11. maddesinin yürürlüğe girdiği tarihten sonra 5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı Cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atanan uzman unvanlı meslek personeline, ilgili mevzuatı uyarınca ödenen her türlü maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla çalışma ücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdi ödemelerin bir aylık toplam net tutarının, Başbakanlık uzmanlarına mevzuatında kadrosuna bağlı olarak mali haklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net tutarını geçemeyeceğini ve bunların, emeklilik hakları bakımından da emsali olarak belirlenen personel ile denk kabul edileceğini düzenlemektedir.

5. İtiraz konusu kural, 375 sayılı KHK"ye 666 sayılı KHK ile eklenmiştir. 666 sayılı KHK,  6.4.2011 tarihli ve 6223 sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu kapsamında çıkarılan KHK"lerdendir.

1- Kanun Hükmünde Kararnamelerin Yargısal Denetimi Hakkında Genel Açıklama

6. Anayasa"nın 91. maddesinde düzenlenen KHK"ler, işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğundan yargısal denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi Anayasa"nın 148. maddesi ile Anayasa Mahkemesine verilmiştir. Yargısal denetimde KHK"nin, öncelikle yetki kanununa sonra da Anayasa"ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Her ne kadar, Anayasa"nın 148. maddesinde KHK"lerin yetki kanunlarına uygunluğunun denetlenmesinden değil, yalnızca Anayasa"ya biçim ve esas bakımlarından uygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de Anayasa"ya uygunluk denetiminin içerisine öncelikle KHK"nin yetki kanununa uygunluğunun denetimi girer. Çünkü Anayasa"da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki kanununda belirtilen sınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetkinin dışına çıkılması, KHK"yi Anayasa"ya aykırı duruma getirir.

7. Dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa"dan alan olağanüstü hal KHK"lerinden farklı olarak, olağan dönemlerdeki KHK"lerin bir yetki kanununa dayanması zorunludur. Bu nedenle, KHK"ler ile dayandıkları yetki kanunu arasında çok sıkı bir bağ vardır. KHK"nin yetki kanunu ile olan bağı, KHK"yi aynen ya da değiştirerek kabul eden kanun ile kesilir. KHK"nin Anayasa"ya uygun bir yetki kanununa dayanması, geçerliliğinin ön koşuludur. Bir yetki kanununa dayanmadan çıkarılan veya dayandığı yetki kanunu iptal edilen KHK"lerin içeriği Anayasa"ya aykırılık oluşturmasa bile bunların Anayasa"ya uygunluğundan söz edilemez.

8. KHK"lerin Anayasa"ya uygunluk denetimi, kanunların denetiminden farklıdır. Anayasa"nın 11. maddesinde, "Kanunlar Anayasaya aykırı olamaz." denilmektedir. Bu nedenle kanunların denetiminde, onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. KHK"ler ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki kanununa hem de Anayasa"ya uygun olmak zorundadırlar.

9. Anayasa"da kimi konuların KHK"lerle düzenlenmesi yasaklanmaktadır. Anayasa"nın 91. maddesinin birinci fıkrasında"...sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez." denilmiştir. Bu kural gereğince, Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna ancak KHK"yle düzenlenmesi yasaklanmış alana girmeyen konularda KHK çıkarma yetkisi verebilir.

10. Anayasa"nın herhangi bir maddesinde kanunla düzenleneceği öngörülen bir konunun, Anayasa"nın 91. maddesinin birinci fıkrasının açıkça yasakladığı hükümler ile ilgili olmadıkça ya da Anayasa"nın 163. maddesinde olduğu gibi KHK çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe, KHK ile düzenlenmesi Anayasa"ya aykırılık oluşturmaz.

2- İtiraz Konusu Kuralın 6223 Sayılı Yetki Kanunu Kapsamında Olup Olmadığının İncelenmesi

11. Anayasa"nın 91. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, yetki kanununda,  çıkarılacak KHK"nin amacının, kapsamının, ilkelerinin, kullanma süresinin ve bu süre içinde birden fazla KHK"nin çıkarılıp çıkarılamayacağının gösterilmesi gerekir. Buna göre bir KHK"nin Anayasa"ya uygun olduğunun kabulü öncelikle konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden dayandığı yetki kanununa uygun olmasına bağlıdır. Bu bağlamda, Anayasa"nın ikinci kısmının "Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler" başlıklı üçüncü bölümünde düzenlenen haklar içinde kalan ve Anayasa"nın 91. maddesinde belirtilen KHK"yle düzenlenemeyecek yasak alan içinde bulunmayan kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarının 6223 sayılı Yetki Kanunu"nun kapsamında kalması durumunda, KHK"yle düzenlenmesinde Anayasa"ya aykırı bir durumun olmayacağı açıktır.

12. 6223 sayılı Yetki Kanunu"nun amacını düzenleyen 1. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kapsamına ilişkin düzenlemelerin yer aldığı aynı maddenin (2) numaralı fıkrasının (b) bendi ile bu bendin (7) numaralı alt bendinde ve son olarak ilkeler ve yetki süresine ilişkin hükümlerin yer aldığı 2. maddenin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kamu personelinin "atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esasları"ndan söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer verilmemiştir. Bununla birlikte, 6223 sayılı Yetki Kanunu"nda öngörüldüğü üzere;

- Mevcut bakanlıkların birleştirilmesine veya kaldırılmasına, yeni bakanlıklar kurulmasına,

- Mevcut bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların mevcut, birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıklar bünyesinde hizmet birimi olarak yeniden düzenlenmesine,

- Mevcut bakanlıklar ile birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine, taşrada ve yurt dışında teşkilatlanma esaslarına,

ilişkin düzenlemeler söz konusu olduğunda, mali haklara dair düzenlemelerin de yapılması mümkündür. Mevcut veya yeni ihdas edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle ilgili olmayan hususlar 6223 sayılı Yetki Kanunu"nun kapsamında bulunmadığından, KHK"yle doğrudan mali haklarda bir düzenleme yapılamaz. Bir başka ifadeyle, 6223 sayılı Yetki Kanunu"nun amaç, kapsam ve ilkeleri bakımından kamu personelinin mali ve sosyal haklarına ilişkin olarak Bakanlar Kuruluna doğrudan bir düzenleme yapma yetkisini vermediği, ancak mali ve sosyal haklarla ilgili hükümlerin 6223 sayılı Yetki Kanunu"nun amacı ve kapsamına giren konularda yapılan düzenlemelerin doğal sonucu olması durumunda mümkün olabileceği, 6223 sayılı Yetki Kanunu"nda öngörülen amaç, kapsam ve ilkeleriyle bağlantılı olmaksızın sırf mali konularda bir düzenleme yapılamayacağı açıktır.

13. İtiraz konusu kural, 375 sayılı KHK"nin ek 11. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde yer alan ".uzman." ibareleridir.

14. 666 sayılı KHK"nin 1. maddesiyle 375 sayılı KHK"ye eklenen ek 11. maddenin birinci fıkrasının (b) bendiyle, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra, 5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı Cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atanan uzman unvanlı meslek personeline, ilgili mevzuatı uyarınca ödenen her türlü maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla çalışma ücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdi ödemelerin bir aylık toplam net tutarının, Başbakanlık uzmanlarına, mevzuatında, kadrosuna bağlı olarak mali haklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net tutarını geçemeyeceği ve bunların, emeklilik hakları bakımından da emsali olarak belirlenen personel ile denk kabul edileceği belirtilerek, "uzman"ların mali haklarına ilişkin bir düzenleme yapılmaktadır. Oysa ki 6223 sayılı Yetki Kanunu"nda kamu görevlilerinin "atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esasları"ndan söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer verilmemiştir. Diğer yandan, kuralda öngörülen mali haklara ilişkin hüküm, mevcut veya yeni ihdas edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle bağlantılı ve bunların zorunlu sonucu olmayıp doğrudan mali haklara ilişkin bir düzenleme niteliğindedir. 

15. Açıklanan nedenlerle kural, 6223 sayılı Yetki Kanunu kapsamında bulunmadığından Anayasa"nın 91. maddesine aykırıdır. İptali gerekir.

IV- İPTALİN DİĞER KURALLARA ETKİSİ

16. 30.3.2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun"un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrasında başvurunun; kanunun, KHK"nin veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü"nün sadece belirli madde veya hükümleri aleyhine yapılmış olup da bu madde veya hükümlerin iptalinin kanunun, KHK"nin veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü"nün diğer bazı hükümlerinin veya tamamının uygulanamaması sonucunu doğurması hâlinde, keyfiyeti gerekçesinde belirtilmek şartıyla Anayasa Mahkemesince, uygulama olanağı kalmayan kanunun, KHK"nin veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü"nün söz konusu öteki hükümlerinin veya tümünün iptaline karar verilebileceği öngörülmektedir.

17. 27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı KHK"ye, 11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı KHK"nin 1. maddesiyle eklenen ek 11. maddenin birinci fıkrasının (b) bendinde yer alan ".uzman." ibarelerinin iptalleri nedeniyle uygulanma olanağı kalmayan, aynı bentte yer alan, bu ibarelerden önce ve sonra gelen ".ile . unvanlı meslek personeline,." ve ".unvanlı meslek personeli için Başbakanlık uzmanlarına."ibarelerinin de 6216 sayılı Kanun"un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince iptalleri gerekir.

V- HÜKÜM

27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname"ye, 11.10.2011 tarihli ve 666 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname"nin 1. maddesiyle eklenen ek 11. maddenin birinci fıkrasının (b) bendinde yer alan;

 A- ".uzman." ibarelerinin Anayasa"ya aykırı olduğuna ve İPTALLERİNE,

 B- ".uzman." ibarelerinin iptalleri nedeniyle uygulanma olanağı kalmayan, bu ibarelerden önce ve sonra gelen ".ile . unvanlı meslek personeline,." ve ".unvanlı meslek personeli için Başbakanlık uzmanlarına." ibarelerinin de 30.3.2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun"un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince İPTALLERİNE, 

 3.12.2015 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.