AYM 2016/27 Esas 2016/162 Karar Sayılı Norm Denetimi İlamı

Esas Sayısı       :  2016/27

Karar Sayısı    :  2016/162

Karar Tarihi   :  12.10.2016

R.G. Tarih – Sayısı   :  4.11.2016 - 29878 

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Manisa 1. İdare Mahkemesi

İTİRAZIN KONUSU: 14.7.1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na, 18.5.1994 tarihli ve 527 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 3. maddesiyle eklenen (I) sayılı Ek Gösterge Cetveli’nin “VII. EMNİYET HİZMETLERİ SINIFI” bölümünün (e) bendinin, 29.1.2016 tarihli ve 6663 sayılı Kanun’un 9. maddesiyle değiştirilmeden önceki (aa) alt bendinde yer alan “2200” rakamının, Anayasa’nın Başlangıç’ı ile 2., 6. ve 91. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.

OLAY: Birinci dereceli kadroda polis memuru olarak görev yapan davacının, kendisi hakkında uygulanan ek gösterge rakamının, aynı derecedeki jandarma personeli kadrosu için öngörülmüş olan ek gösterge rakamı esas alınarak düzeltilmesi için yaptığı başvurunun reddi işleminin iptali talebiyle açılan davada, davacının Anayasa’ya aykırılık iddiasını ciddi bulan Mahkeme, itiraz konusu kuralın iptali için başvurmuştur.

I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAME KURALI

657 sayılı Kanun’a 527 sayılı Kanun Hükmünde Kararname (KHK) ile eklenen (I) sayılı Cetvel’in itiraz konusu kuralın da yer aldığı ilgili bölümleri şöyledir:

I SAYILI CETVEL (Ek: 9.4.1990-KHK-418/3 md.; İptal: Ana.Mah.nin 5.2.1992 tarih ve E.1990/22, K.1992/6 sayılı Kararı ile; Yeniden düzenleme: 18.5.1994-KHK-527/3 md.)

HİZMET SINIFLARI İTİBARİYLE UNVAN VEYA AYLIK ALINAN DERECELERE GÖRE EK GÖSTERGELER

II- İLK İNCELEME  

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Alparslan ALTAN, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ’in katılımlarıyla 7.4.2016 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III- ESASIN İNCELENMESİ

2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Volkan HAS tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu KHK kuralı, dayanılan Anayasa kuralı ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- İtirazın Gerekçesi

3. Başvuru kararında özetle, kadroları emniyet hizmetleri sınıfına dahil olup da Kanun’a ekli (I) sayılı Cetvel’in “VII. EMNİYET HİZMETLERİ SINIFI” bölümünün (a) ile (d) bentleri arasında sayılan unvanlar dışında kalan bir unvana sahip olan yüksek öğrenim mezunu personelden 1. dereceli kadroda bulunanlara uygulanacak ek gösterge rakamını belirleyen itiraz konusu kuralı öngören 527 sayılı KHK’nın dayanağı olan 18.5.1994 tarihli ve 3990 sayılı Yetki Kanunu’nun iptal edildiği belirtilerek kuralın, Anayasa’nın Başlangıç’ı ile 2., 6. ve 91. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

B- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

4. İtiraz konusu kural, kadroları emniyet hizmetleri sınıfına dahil olup da Kanun’a ekli (I) sayılı Cetvel’in “VII. EMNİYET HİZMETLERİ SINIFI” bölümünün (a) ile (d) bentleri arasında sayılan unvanlar dışında kalan bir unvana sahip olan yüksek öğrenim mezunu personelden 1. dereceli kadroda bulunanlara uygulanacak ek gösterge rakamını belirlemektedir.

5. İtiraz konusu kural, 527 sayılı KHK’yla 657 sayılı Kanun’a eklenmiştir. 527 sayılı KHK,  18.5.1994 tarihli ve 3990 sayılıMemurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Özlük Haklarının Yeniden Düzenlenmesine, Bazı Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilatlanmalarına, 8.6.1949 Tarihli ve 5434 Sayılı, 19.7.1972 Tarihli ve 1615 Sayılı, 12.3.1982 Tarihli ve 2634 Sayılı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına İlişkin Kanun Hükmünde Kararnameler Çıkarılması Amacı ile Yetki Verilmesine Dair Kanun kapsamında çıkarılan KHK’lardandır.

1- Kanun Hükmünde Kararnamelerin Yargısal Denetimi Hakkında Genel Açıklama

6. Anayasa’da, KHK’ların siyasal denetimi yanında yargısal denetimi de öngörülmüştür. KHK’lar, işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduklarından bunların yargısal denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi de Anayasa Mahkemesine verilmiştir. Yargısal denetimde KHK’nın, öncelikle yetki kanununa sonra da Anayasa’ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Her ne kadar, Anayasa’nın 148. maddesinde KHK’ların yetki kanunlarına uygunluğunun denetlemesinden değil, yalnızca Anayasa’ya şekil ve esas bakımlarından uygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de Anayasa’ya uygunluk denetiminin içerisine öncelikle KHK’nın yetki kanununa uygunluğunun denetimi girer. Çünkü Anayasa’da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki kanununda belirtilen sınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetkinin dışına çıkılması, KHK’yı Anayasa’ya aykırı duruma getirir. Böylece, KHK’nın yetki kanununa aykırı olması Anayasa’ya aykırı olması ile özdeşleşir.

7. Olağanüstü dönem KHK’ları dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa’nın  121. ve 122. maddelerinden alırlar. Bu tür KHK’ların bir yetki kanununa dayanması gerekli değildir. Buna karşılık olağan dönemlerdeki KHK’ların bir yetki kanununa dayanması zorunludur. Bu nedenle, KHK’lar ile dayandıkları yetki kanunu arasında çok sıkı bir bağ vardır.

8. KHK’nın yetki kanunu ile olan bağı, KHK’yı aynen ya da değiştirerek kabul eden kanun ile kesilir. KHK’nın Anayasa’ya uygun bir yetki kanununa dayanması, geçerliliğinin ön koşuludur. Bir yetki kanununa dayanmadan çıkarılan veya dayandığı yetki kanunu iptal edilen bir KHK’nın kurallarının, içerikleri yönünden Anayasa’ya aykırılık oluşturmasalar bile Anayasa’ya uygunluğundan söz edilemez.

9. KHK’ların Anayasa’ya uygunluk denetimleri, kanunların denetimlerinden farklıdır. Anayasa’nın 11. maddesinde, “Kanunlar Anayasaya aykırı olamaz.” denilmektedir. Bu nedenle, kanunların denetiminde, onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. KHK’lar ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki kanununa hem de Anayasa’ya uygun olmak zorundadırlar.

10. Bu nedenlerle Anayasa Mahkemesinin yerleşik içtihadında vurgulandığı üzere, iptaline karar verilen bir yetki kanununa dayanılarak çıkarılan KHK’ların, Anayasa’nın, 2. maddesindeki “Hukuk devleti” ilkesiyle 6. maddesindeki “Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz.” kuralı ve KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91. maddesiyle bağdaştırılmaları olanaksızdır (E.2001/411, K.2001/348, 6.11.2001; E.2004/6, K.2004/5, 27.1.2004; E.2006/97, K.2006/74, 27.6.2006; E.2006/138, K.2006/100, 20.10.2006).

2- İtiraz Konusu Kuralın Anayasa’ya Aykırılığı Sorunu

11. İtiraz konusu kuralı içeren 527 sayılı KHK,  18.5.1994 tarihli ve 3990 sayılı Yetki Kanunu’na dayanılarak çıkarılmıştır.

12. 527 sayılı KHK’nın dayandığı 3990 sayılı Yetki Kanunu ise Anayasa Mahkemesinin 5.7.1994 tarihli ve E.1994/50, K.1994/44-2 sayılı kararıyla Anayasa’nın Başlangıç’ı ile 2., 7., 87., 91. ve 153. maddelerine aykırılığı nedeniyle iptal edilmiştir. Böylece 527 sayılı KHK anayasal dayanaktan yoksun kalmıştır.

13. Açıklanan nedenle, Anayasa’ya aykırı görülerek iptal edilen 3990 sayılı Yetki Kanunu’na dayanılarak çıkarılan KHK’da yer alan itiraz konusu kural Anayasa’nın 2., 6. ve 91. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.

14. M. Emin KUZ, bu görüşe katılmamıştır.

15. Kuralın, Anayasa’nın Başlangıç’ı ile ilgisi görülmemiştir.

IV- İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU

16. Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında, “Kanun, kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmi Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmi Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.” denilmekte, 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanarak, Mahkemenin gerekli gördüğü hâllerde, Resmî Gazetede yayımlandığı günden başlayarak iptal kararının yürürlüğe gireceği tarihi bir yılı geçmemek üzere ayrıca kararlaştırabileceği belirtilmektedir.

17. 14.7.1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na, 18.5.1994 tarihli ve 527 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 3. maddesiyle eklenen (I) sayılı Ek Gösterge Cetveli’nin “VII. EMNİYET HİZMETLERİ SINIFI” bölümünün (e) bendinin, 29.1.2016 tarihli ve 6663 sayılı Kanun’un 9. maddesiyle değiştirilmeden önceki (aa) alt bendinde yer alan “2200” rakamının iptal edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edecek nitelikte görüldüğünden, Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince iptal hükmünün, kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.     

V- HÜKÜM

14.7.1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na, 18.5.1994 tarihli ve 527 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 3. maddesiyle eklenen (I) sayılı Ek Gösterge Cetveli’nin “VII. EMNİYET HİZMETLERİ SINIFI” bölümünün (e) bendinin, 29.1.2016 tarihli ve 6663 sayılı Kanun’un 9. maddesiyle değiştirilmeden önceki  (aa) alt bendinde yer alan “2200” rakamının Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, M. Emin KUZ’un karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,  iptal hükmünün, Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince, KARARIN RESMÎ GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, OYBİRLİĞİYLE, 12.10.2016 tarihinde karar verildi.

KARŞIOY GEREKÇESİ

657 sayılı Kanuna 527 sayılı KHK ile eklenen (I) sayılı Ek Gösterge Cetvelinin “VII. Emniyet Hizmetleri Sınıfı” Bölümünün (e) bendinin (aa) alt bendinde 29/1/2016 tarihli ve 6663 sayılı Kanunla değişiklik yapılmadan önce yer verilen “2200” ek göstergenin Anayasanın 2., 6. ve 91. maddelerine aykırı olduğuna ve iptaline karar verilmiştir.

Kararın gerekçesinde, kanun hükmünde kararnamenin Anayasaya uygun bir yetki kanununa dayanması gerektiği, yetki kanununa dayanmadan çıkarılan veya dayandığı yetki kanunu iptal edilen bir kanun hükmünde kararnamenin kurallarının, içerikleri yönünden Anayasaya aykırılık oluşturmasa bile Anayasaya uygunluğundan söz edilemeyeceği, 527 sayılı KHK’nın da, dayandığı 3990 sayılı Yetki Kanununun Anayasa Mahkemesince iptal edilmesi sebebiyle anayasal dayanaktan yoksun kaldığı belirtilmektedir.

Bilindiği gibi, Anayasanın 91. maddesinde TBMM’nin, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebileceği ve yetki kanununda, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin amacı, kapsamı, ilkeleri, yetkinin süresi ile bu süre içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağının gösterileceği hükme bağlanmaktadır.

İdare hukukunda geçerli olan zaman bakımından yetki kurallarına göre, bir yetkinin kullanılmasının belirli bir süre ile sınırlandığı hallerde, işlemin anılan süre içinde yapılması kaydıyla, işlemi yapan makamın daha sonra herhangi bir sebeple yetkisiz hâle gelmesinin bu işlemin geçerliliğini etkilemeyeceği kabul edilmektedir (Kemal Gözler, Türk Anayasa Hukuku, Bursa 2000, s.718-719; Kemal Gözler, İdare Hukuku, C.I, 2. bs., Bursa 2009, s.1202-1204; A. Şeref Gözübüyük/Turgut Tan, İdare Hukuku, C.I, Genel Esaslar, 10.bs., Ankara 2014, s.383). Başka bir anlatımla, bu tasarrufların hukuka uygunluğu kabul tarihinde yürürlükte olan kurallara göre, yani tasarruf tarihindeki hukukî duruma göre belirlenmektedir (Gözübüyük/Tan, age., C.I, s.415; C.II, İdari Yargılama Hukuku, 8.bs., Ankara 2016, s.391). Bu sebeple, mezkûr işlemlerin yargısal denetimlerinin de, işlemin yapıldığı tarihteki hukukî duruma göre yapılması gerekmektedir (Gözübüyük/Tan, age., C.I, s.415).

Kararın gerekçesinde, kanun hükmünde kararnamenin Anayasaya uygun bir yetki kanununa dayanmasının, geçerliliğinin “ön koşulu” olduğu belirtilmekte ise de iptal edilen kural açısından bu şartın gerçekleşmediği ileri sürülemez. Yukarıda da belirtildiği üzere, bu ön şart kanun hükmünde kararnamenin çıkarıldığı an itibariyle aranır (Gözler, İdare Hukuku, C.I, s.1203). İptali talep edilen ek göstergeyi öngören 527 sayılı KHK, 3990 sayılı Yetki Kanunu iptal edilmeden önce çıkarıldığından, anılan KHK bakımından bu şart gerçekleşmiş bulunmaktadır.   

Bu sebeple, 3990 sayılı Yetki Kanununun Anayasaya aykırı bulunarak iptal edilmiş olması, bu Kanuna dayanılarak çıkarılan 527 sayılı KHK’yı kendiliğinden Anayasaya aykırı hâle getirmemektedir.

Diğer taraftan, iptal kararının gerekçesinde, Anayasada Bakanlar Kuruluna ancak yetki kanununda belirtilen sınırlar içinde kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verilmesi öngörüldüğünden, kanun hükmünde kararnamelerin Anayasaya uygunluk denetiminin öncelikle yetki kanununa uygunluğu bakımından yapılacağı belirtilmekte;  böylece, açıkça ifade edilmese de, yetki kanununun iptalinin buna uygunluk denetiminin yapılmasını imkânsız hâle getireceği için kanun hükmünde kararnamelerin esasına girilmeden iptalini gerektireceği sonucuna varıldığı anlaşılmaktadır.

Yukarıda belirtildiği üzere, zaman bakımından yetki kuralları gereğince kanun hükmünde kararnamelerin çıkarıldığı tarihte yetki kanununun yürürlükte olmasının gerekli ve yeterli olması sebebiyle bu görüşe katılmak da mümkün görünmemektedir.

Kanun hükmünde kararnamenin çıkarıldığı tarihte dayandığı yetki kanunu yürürlükte ise, kanun hükmünde kararnamenin Anayasaya uygunluk denetiminin yapıldığı tarihte yetki kanununun başka bir kanunla yürürlükten kaldırılmış veya Anayasa Mahkemesince iptal edilmiş olmasının kanun hükmünde kararnamenin Anayasanın 91. maddesine ve yetki kanununa uygunluğunun denetlenmesine engel oluşturmayacağı düşünülmektedir.

Kuşkusuz kanun hükmünde kararnamelerin dayandığı yetki kanununa uygun olup olmadığının denetlenmesi, kanun hükmünde kararnamenin amaç, kapsam, ilkeler ve süre bakımından TBMM’den alınan yetki içinde olup olmadığının belirlenmesi bakımından önem taşımaktadır. Yetki kanununda belirlenen amaçla ve ilkelerle bağdaşmayan veya yetki kanununun kapsamı dışında bulunan bir konuda düzenleme içeren yahut yetki kanununun öngördüğü süre dolduktan sonra yürürlüğe konulan kanun hükmünde kararnamelerin bu sebeplerle Anayasanın 91. maddesine aykırı olduğunu belirlemek amacıyla, Anayasa Mahkemesince daha önce iptal edilmiş olan, ancak kanun hükmünde kararnamenin çıkarıldığı tarihte yürürlükte bulunan yetki kanununa uygunluğunun incelenmesine bir engel bulunmadığı gibi böyle bir incelemenin Anayasanın 91. maddesinin de gereği olduğu düşünülmektedir.   

Aksinin kabulü Anayasanın 153. maddesinde öngörülen “iptal kararlarının geriye yürümeyeceği” ilkesine aykırı şekilde, Anayasa Mahkemesinin yetki kanununun iptaline ilişkin kararının etkisinin,  yetki kanununun -Anayasaya aykırılığı konusunda bir tespit yapılmadan ve iptal kararı verilmeden önce- verdiği yetkiye dayanılarak kanun hükmünde kararnamenin çıkarıldığı tarihe kadar geriye yürütülmesi anlamına gelir.

Kararın gerekçesinde, kanun hükmünde kararnameler ile dayandıkları yetki kanunu arasında “çok sıkı bir bağ” bulunduğu ve dayandığı yetki kanunu iptal edilen bir kanun hükmünde kararnamenin kurallarının içerik yönünden Anayasaya aykırılık oluşturmasa bile Anayasaya uygunluğundan söz edilemeyeceği belirtilmektedir.

Tüzükler ve yönetmelikler gibi yürütmenin düzenleyici işlemleri arasında yer alan kanun hükmünde kararnamelerin fonksiyonel olarak yasama işlemi niteliğinde olduğu bilinmektedir. Bu itibarla kanun hükmünde kararnamelerin yetki kanunu ile bağının, tüzüklerin ve yönetmeliklerin dayanaklarını oluşturan kanunlarla olan bağından daha zayıf  olduğunun da gözönünde bulundurulması gerekmektedir.

Anayasanın 115. maddesine göre tüzükler “kanunun uygulanmasını göstermek veya emrettiği işleri belirtmek üzere”; 124. maddesine göre yönetmelikler “kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere” çıkarılırken, 91. maddesi uyarınca kanun hükmünde kararnameler ile dayandığı yetki kanunu arasında böyle sıkı bir bağ bulunmamaktadır.

Dayanak kanunu yürürlükten kaldırılan veya Anayasa Mahkemesince iptal edilen tüzük ve yönetmeliklerin de iptal edilmeleri talep edildiğinde, Anayasanın 115. ve 124. maddelerinde öngörülen varlık sebepleri (yani dayandığı ve uygulanmasını belirtmek ve sağlamak üzere çıkarıldığı kanun hükümleri) de kalmadığından, tüzük ve yönetmeliğin esasına girmeden, sadece dayandıkları kanunun yürürlükten kaldırılması veya iptal edilmesi sebebiyle iptal edilmeleri gerektiği düşünülebilirse de, kanun hükmünde kararnameler yürürlükteki bir yetki kanununa dayanarak çıkarıldıktan sonra, yetki kanununun uygulanmasını göstermek veya sağlamak için değil, düzenlediği alanı (Anayasanın 91. maddesinde belirtilen konular dışında) bir kanun gibi düzenlediğinden, bunların esasının incelenmesine geçilmeden, sadece yetki kanununun artık yürürlükte olmaması veya iptal edilmesi sebebiyle iptaline hükmedilmesinin isabetli olmadığı düşünülmektedir. Aksinin kabulü, kanun hükmünde kararnamelerin fonksiyonel olarak yasama işlemi niteliğinde olduğunun gözardı edilmesi ve bunların anayasal dayanaklarının ihmal edilerek tüzüklerle ve yönetmeliklerle aynı şekilde değerlendirilmesi anlamına gelir.   

    Bu sebeplerle, itiraz konusu kuralın esasının incelenmesine geçilmeden,  dayandığı Yetki Kanununun iptal edilmesinden dolayı anayasal dayanaktan yoksun kaldığı gerekçesiyle iptal kararı verilmesi yönündeki çoğunluk görüşüne katılmıyorum.