Danıştay 13. Daire 2018/1941 Esas 2022/2946 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2018/1941
Karar No:2022/2946

TEMYİZ EDEN (DAVALI) : ... Kurumu
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVACI) : ... Petrol ve Ticaret A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin ... tarih ve E:..., K:...sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının, dağıtıcı lisans sahibi davacı şirketin ÖTV'siz yakıtı başka dağıtıcının bayisine ikmalde bulunduğunun tespit edildiğinden bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca 70.000,00-TL idari para cezası idari para cezası verilmesine ilişkin kısmının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen ... gün ve E:..., K:... sayılı kararda; bayilik lisansı sahibi ... Tekstil ve Petrol Ürünleri İnşaat Uluslararası Taşımacılık İthalat İhracat Ticaret Limited Şirketi tarafından işletilen Kocaeli ili, Gebze ilçesi, ... Mahallesi, ... Caddesi, No:... adresinde faaliyet gösteren akaryakıt istasyonunda 27/02/2013 tarihinde yapılan denetimde, dağıtıcı dışı kaynaklardan ve ÖTV'siz akaryakıt ikmal edildiğinin tespit edilmesi üzerine konunun detaylı bir şekilde araştırılması için yapılan soruştuma sonucu düzenlenen ... tarih ve ... sayılı Soruşturma Raporu'ndaki, davacı şirketin ÖTV'siz olarak dağıtımını gerçekleştirdiği ürünü başka dağıtıcının bayisi olan ... Tekstil ve Petrol Ürünleri İnşaat Uluslararası Taşımacılık İthalat İhracat Ticaret Limited Şirketi'ne ait akaryakıt istasyonuna akaryakıt ikmal ettiğine yönelik tespitler, ... Sulh Ceza Mahkemesi'nin ... D. İş sayılı kararı ile dava dosyasındaki bilgi ve belgelerin değerlendirilmesinden, davacı şirkete idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce; davacı şirket tarafından ÖTV'siz akaryakıtın, akaryakıt istasyonuna ikmal edildiği açık ise de; davalı idare tarafından idari para cezasının hangi nedenle üst sınırdan verildiğinin somut bilgi ve belgelerle ortaya konulmadığı, ayrıca bu konuda herhangi bir açıklama getirilmediği, herhangi bir kriter gözetmeksizin salt takdir yetkisinden hareketle Kanun'da öngörülen üst sınırdan idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, davacının istinaf başvurusunun kabulü ile ... İdare Mahkemesi'nce verilen ... tarih ve E:..., E:... sayılı kararın kaldırılmasına; 2577 sayılı yasanın değişik 45. maddesinin 4. fıkrası uyarınca esastan incelenen davada, dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu, idarî para cezası miktarının öngörülebilir olduğu, idarî para cezasının alt sınırdan uygulanması hâlinde söz konusu fiili işleyenler açısından caydırıcılığının olmayacağı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, ÖTV'siz yakıtın akaryakıt istasyonuna ikmalinin söz konusu olmadığı, idarî para cezasına konu fiile ilişkin somut bilgi ve belgelerin ortaya konulamadığı, idarenin takdir yetkisini üst sınırdan kullanmasının hukuka aykırı olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının gerekçeli onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Bayilik lisansı sahibi ... Tekstil ve Petrol Ürünleri İnşaat Uluslararası Taşımacılık İthalat İhracat Ticaret Limited Şirketi tarafından işletilen Kocaeli ili, Gebze ilçesi, ... Mahallesi, ... Caddesi, No:... adresinde faaliyet gösteren akaryakıt istasyonunda 27/02/2013 tarihinde yapılan denetimde dağıtıcı dışı kaynaklardan ve ÖTV'siz akaryakıt ikmal edildiğinin tespit edilmesi üzerine, yazılı savunmada belirtilen hususlar yetersiz bulunduğundan başka dağıtıcının bayisine ikmalde bulunması nedeniyle 5015 sayılı Kanun'un 7. maddesinin ikinci fıkrasına aykırı hareket edildiğinden bahisle anılan Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendi uyarınca 850.000,00-TL, ÖTV'siz yakıtın bayiye ikmal edilmesi nedeniyle 5015 sayılı Kanun'un Geçici 3. maddesine aykırı hareket edildiğinden bahisle anılan Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca 70.000,00-TL olmak üzere toplam 920.000,00-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı alınmış, anılan Kurul kararının ÖTV'siz yakıtın bayiye ikmal edildiğinden bahisle 70.000,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin kısmının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
Anılan Kurul kararının, başka dağıtıcının bayisine ikmalde bulunulduğundan bahisle 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendi uyarınca davacıya 850.000,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin kısmının iptali istemiyle açılan davaca, ... İdare Mahkemesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla davanın reddine karar verilmiş ve bu karar kanun yolları aşamasından geçerek kesinleşmiştir.

İLGİLİ MEVZUAT:
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 7. maddesinin ikinci fıkrasında; "Dağıtıcı lisansı sahipleri, kendi mülkiyetlerindeki veya sözleşmelerle oluşturacakları bayilerinin istasyonlarına akaryakıt dağıtımının yanı sıra, serbest kullanıcılara akaryakıt toptan satışı ve depolama tesislerinin yakınındaki tesislere boru hatları ile taşıma faaliyetlerinde bulunabilir. Dağıtıcılar başka akaryakıt dağıtıcılarının bayilerine dağıtım yapamazlar."; Geçici 3. maddesinde, "Ticari deniz vasıtalarına yapılacak Özel Tüketim Vergisiz akaryakıt satışları 7. maddenin ikinci fıkrasındaki sınırlamalar dışında dağıtıcılar tarafından doğrudan yapılır."; 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendinde, 7. maddenin ihlâli hâlinde sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idari para cezası verileceği; 19. maddesinin yedinci fıkrasında ise, ''Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan ancak bu Kanunun getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin beş yüz Türk Lirasından yetmiş bin Türk Lirasına kadar idari para cezası verilir.'' kuralına yer verilmiştir.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 2. maddesinde, "Kabahat" deyiminin, Kanun'un karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlamına geldiği; 3. maddesinde, bu Kanun'un, idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması hâlinde, diğer genel hükümlerinin, idarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı; "Zaman Bakımından Uygulama" başlıklı 5. maddesinde, 26/09/2004 günlü, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı, kabahatler karşılığında öngörülen idarî yaptırımlara ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından ise derhâl uygulama kuralının geçerli olduğu; bu maddenin atıf yaptığı 5237 sayılı Kanun'un 7. maddesinin ikinci fıkrasında da, suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanunun uygulanacağı ve infaz olunacağı kurala bağlanmıştır. 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun "Fikri içtima" başlıklı 44. maddesinde, "İşlediği bir fiil ile birden fazla farklı suçun oluşmasına sebebiyet veren kişi, bunlardan en ağır cezayı gerektiren suçtan dolayı cezalandırılır." kuralına yer verilmiştir.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "İçtima" başlıklı 15. maddesinin 1. fıkrasında, bir fiil ile birden fazla kabahatin işlenmesi hâlinde bu kabahatlere ilişkin tanımlarda sadece idarî para cezası öngörülmüşse, en ağır idarî para cezası verileceği kurala bağlanmıştır.
Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin 7 numaralı Ek Protokolü'nün "Aynı suçtan iki kez yargılanmama ve cezalandırılmama hakkı" başlıklı 4. maddesinin ilk fıkrasında; "Hiç kimse bir devletin ceza yargılaması usulüne ve yasaya uygun olarak kesin bir hükümle mahkûm edildiği ya da beraat ettiği bir suçtan dolayı aynı devletin yargısal yetkisi altındaki yargılama usulleri çerçevesinde yeniden yargılanamaz veya mahkûm edilemez." kuralı yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Tek fiile tek ceza bir genel hukuk ilkesi olup, bir kimsenin aynı fiilinden dolayı birden fazla yargılanamamasını ve cezalandırılamamasını ifade etmektedir. Bu ilke kural olarak idarî cezalar için de geçerlidir. Bu bağlamda bir kimseye aynı fiili nedeniyle birden fazla idarî ceza verilmesi durumunda, non bis in idem ilkesine aykırılık nedeniyle ilk cezadan sonraki ceza veya cezalar hukuka aykırı kabul edilecektir. Bu ilkenin arka planında yatan düşünce, bir kimsenin aynı fiilinden dolayı birden fazla yargılanması durumunda, yargılamanın birinde suçlu diğerinde suçsuz görülmesi veya farklı yargılamalarda sorumluluğunun ağırlığının farklı seviyelerde görülmesi gibi olası kaotik sonuçların engellenmesi ve ayrıca, aynı fiil nedeniyle mükerrer cezalandırmanın adil görülmemesidir. Bu konuda Kabahatler Kanunu'nun m.15/1 hükmü özel bir düzenleme getirmektedir. Buna göre, aynı fiil nedeniyle iki ayrı idarî para cezası öngörülmüşse, bu cezaların her ikisi de uygulanamayacak ve sadece biri ve en ağırı uygulanacaktır. Nitekim bu ilke, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi (AİHS) Ek protokol no 7 ve 16/12/1966 tarihli Medeni ve Siyasi Haklar Paktı m.14/7 ile ulusalüstü bir hukuk normu olarak benimsenmiştir. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) de aynı nitelikteki bir ihlalden dolayı ikinci defa cezalandırmayı bu ilkeye aykırı bulmaktadır. (ULUSOY, Ali D., İdari Yaptırımlar, 2013, İstanbul, s. 109-110, 113-114).
5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun (TCK) hazırlanmasında "kaç fiil varsa o kadar suç, kaç suç varsa o kadar ceza vardır" ilkesi esas alınmış, dolayısıyla da gerçek içtima kuralı benimsenmiştir. Nitekim Adalet Komisyonu raporunda bu husus; “Ceza hukukunun temel kurallarından birisi, ‘kaç fiil varsa o kadar suç, kaç suç varsa o kadar ceza vardır.' şeklinde ifade edilmektedir. Bunun istisnaları, suçların içtimaı bölümünde belirlenmiştir. Bu istisnalar dışında, işlenen her bir suçla ilgili olarak ayrı ayrı cezaya hükmedilecektir. Böylece verilen her bir ceza, bağımsızlığını koruyacaktır.” şeklinde ifade edilmiştir. Bu kuralın istisnaları ise, 5237 sayılı TCK’nın “suçların içtimaı” bölümünde, 42 (bileşik suç), 43 (zincirleme suç) ve 44. (fikri içtima) maddelerinde düzenlenmiştir. 765 sayılı TCK’da, aynı neviden fikri içtima ile farklı neviden fikri içtima tek madde hâlinde ve kanunun 79. maddesinde düzenlenmiş iken, 5237 sayılı TCK’da bu iki hâl birbirinden ayrılarak, aynı neviden fikri içtima, zincirleme suçun düzenlendiği 43. maddenin ikinci fıkrasında, farklı neviden fikri içtima ise kanunun 44. maddesinde düzenlenmiştir. Farklı neviden fikri içtima 5237 sayılı Kanun'un 44. maddesinde; “İşlediği bir fiil ile birden fazla farklı suçun oluşmasına sebebiyet veren kişi, bunlardan en ağır cezayı gerektiren suçtan dolayı cezalandırılır.” şeklinde düzenlenmiş olup hükmün uygulanabilmesi için işlenen bir fiille birden fazla farklı suçun oluşması gerekmektedir. Kanun koyucu, işlediği bir fiille birden fazla farklı suçu işleyen failin, fiilin tek olması nedeniyle en ağır ceza ile cezalandırılmasını yeterli görmüş, bu şekilde “non bis in idem” kuralı gereğince bir fiilden dolayı kişinin birden fazla cezalandırılmasının da önüne geçilmesini amaçlamış, “erime sistemini” benimsemek suretiyle, bu suçlardan en ağırının cezasının verilmesi ile yetinilmesini tercih etmiştir. Bu bağlamda, “tek fiil” veya “bir fiil”den ne anlaşılması gerektiğinin de değerlendirilmesi gerekmektedir. Doğal anlamda gerçekleştirilen her bedensel eylem ayrı bir hareketi oluşturmakta ise de, hukukî anlamda hareketin tek olması ile ifade edilmek istenen husus, doğal anlamda birden fazla hareket bulunsa dahi, bu hareketlerin, hukukî nedenlerden dolayı değerlendirmede birlik oluşturması suretiyle tek hareket olarak kabulüdür. Diğer bir anlatımla, doğal anlamda fiilin tek olduğu her hâlde hukukî anlamda da fiilin tek olduğu söylenebilirse de, doğal anlamda fiilin çok olduğu her hâlde hukukî anlamda da fiilin çok olduğu her zaman söylenemeyecektir. Bazen bir hareketler kümesi, hukukî açıdan tek bir fiil olarak kabul edilecektir. Bu hâlde suç tipinin birden fazla hareketle ihlal edilebilir olması hareketin hukuken tekliğini etkilemeyecek, doğal hareketler hukuken tek kabul edilecektir. Fikri içtimada da, fiil ya da hareketin tekliği, doğal anlamda değil hukukî anlamda tek olmayı ifade etmektedir. Bir kısım suçların işlenmesi sırasında doğal olarak birden fazla hareket yapılmakta ise de, ortaya konulan bu davranışlar suçun kanunî tanımında yer alan hukuksal anlamdaki “tek bir fiili” oluşturmaktadır. Nitekim öğretide de benzer nitelikte görüşler ileri sürülmüştür (Mahmut Koca - İlhan Üzülmez, Türk Ceza Hukuku Genel Hükümler, Seçkin Yayınevi, 9. Bası, Ankara, 2016, s. 492 vd., Hamide Zafer, Ceza Hukuku Genel Hükümler, Beta Yayımcılık, 3. Bası, İstanbul, 2013, s. 462 vd., Mehmet Emin Artuk - Ahmet Gökçen - Caner Yenidünya, Ceza Hukuku Genel Hükümler, Adalet Yayınevi, 7. Bası, Ankara, 2013, s. 653 vb.).
5237 sayılı TCK’nın genel hükümleri arasında yer alan fikri içtima kuralları, şartlarının bulunması hâlinde kural olarak her suç için uygulanabilir ise de kanun koyucunun açıkça istisna öngördüğü hallerde bu kuralın uygulanma ihtimali bulunmamaktadır. Nitekim TCK'nın 212. maddesinde, sahte resmi veya özel belgenin bir başka suçun işlenmesi sırasında kullanılması halinde, hem sahtecilik hem de ilgili suçtan dolayı ayrı ayrı cezaya hükmolunacağı belirtilerek, açıkça fikri içtima hükümlerinin uygulanması engellenmiştir. Bu anlatımlara göre, farklı neviden fikri içtimanın şartları, hareket ya da fiilin hukuki anlamda tek olması, tek fiille birden fazla farklı suçun işlenmiş olması, işlenen suçlarla ilgili kanunda açıkça fikri içtima hükümlerinin uygulanmasının engellenmemiş olması şeklinde belirlenebilecektir. Görüldüğü gibi, kanuni istisnalar dışında, hukuki anlamda tek bir fiille birden fazla farklı suçun işlenmesi halinde, bu suçlardan en ağır cezayı gerektirenin cezasına hükmolunması kanun gereğidir. (Bkz. Yargıtay, CGK., E:2018/19-142, K:2020/329, 30/06/2020).
Davacı şirketin, başka dağıtıcının bayisine ÖTV'siz yakıt ikmalinde bulunduğunun 27/02/2013 tarihinde yapılan denetimde tespit edildiği, yapılan tespitler dikkate alınarak davacı şirket hakkında başka dağıtıcının bayisine ikmalde bulunmak suretiyle 5015 sayılı Kanun'un 7. maddesinin ikinci fıkrasına aykırı hareket edildiğinden bahisle anılan Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendi uyarınca 850.000,00-TL idari para cezası uygulandığı, ÖTV'siz yakıtın bayiye ikmal edilmesi suretiyle 5015 sayılı Kanun'un Geçici 3. maddesine aykırı hareket edildiğinden bahisle anılan Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca dava konusu 70.000,00-TL idari para cezasının uygulandığı anlaşılmakla birlikte davacının başka dağıtıcının bayisine ÖTV'siz yakıt ikmal ederek bir fiil ile birden fazla kabahatin oluşmasına sebebiyet verdiği, bu bağlamda davacı hakkında en ağır olan idarî para cezasının verilmesi gerekirken anılan Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca dava konusu idarî para cezasının davacıya ayrıca uygulanmak suretiyle Kabahatler Kanunu'nun 15. maddesinin 1. fıkrasında yer alan içtima kuralının ihlâl edildiği anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, davacının fiilinin tek bir fiil olarak ele alınması gerekirken iki ayrı fiil olarak değerlendirilmesinin mümkün bulunmaması karşısında, davalı idarece davacının bu fiili nedeniyle 850.000,00-TL idarî para cezası verilmekle yetinilmesi gerekirken bunun yanında ayrıca 70.000,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk, reddi yönündeki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ile İdare Mahkemesi'nce verilen kararın kaldırılarak esastan incelenen dava konusu işlemin iptaline ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında ise sonucu itibarıyla hukukî isabetsizlik bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalının temyiz isteminin reddine,
2. Davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun kabulü ile mahkeme kararının kaldırılarak dava konusu işlemin iptali yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin ... tarih ve E:..., K:...sayılı kararının yukarıda belirtilen GEREKÇEYLE ONANMASINA,
3. Temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın davalıya iadesine,
5. Davalı idare harçtan muaf olduğundan, temyiz aşamasında yatırılan toplam ... -TL harcın istemi hâlinde davalıya iadesine,
6. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 50. maddesi uyarınca, bu onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesini teminen dosyanın ... İdare Mahkemesi'ne gönderilmesine, 29/06/2022 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.