AYM 2019/62 Esas 2019/98 Karar Sayılı Norm Denetimi İlamı

Esas Sayısı:2019/62

Karar Sayısı:2019/98

Karar Tarihi:25/12/2019

R.G.Tarih-Sayısı:14/2/2020 - 31039

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: İstanbul 22. İş Mahkemesi

İTİRAZIN KONUSU: 31/5/2006 tarihli ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun 17/4/2018 tarihli ve 5754 sayılı Kanun’un 25. maddesiyle değiştirilen 40. maddesinin ikinci fıkrasına 10/1/2013 tarihli ve 6385 sayılı Kanun’un 15. maddesiyle eklenen (16) numaralı bendin Anayasa’nın 10. ve 49. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.

OLAY: Fiilî hizmet süresi zammından yararlanmak için çalışmalarının basın ve gazetecilik mesleğinde geçmiş sayıldığının tespiti talebiyle açılan davada itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.

I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ

Kanun’un itiraz konusu kuralın da yer aldığı 40. maddesi şöyledir:

 “Fiilî hizmet süresi zammı

Madde 40- (Değişik: 17/4/2008-5754/25 md.) Aşağıda belirtilen işyerlerinde ve işlerde 4 üncü maddenin birinci fıkrasının (a) ve (c) bentleri kapsamında çalışan sigortalıların prim ödeme gün sayılarına, bu işyerlerinde ve işlerde geçen çalışma sürelerinin her 360 günü için karşılarında gösterilen gün sayıları, fiilî hizmet süresi zammı olarak eklenir. 360 günden eksik sürelere ait fiilî hizmet süresi zammı, 360 gün için eklenen fiilî hizmet süresi ile orantılı olarak belirlenir. Çalışmanın fiili hizmet süresi zammı kapsamında değerlendirilebilmesi için, tablonun (13) ve (14) numaralı sıralarında belirtilen sigortalılar hariç sigortalının kapsamdaki işyerleri ile birlikte belirtilen işlerde fiilen çalışması ve söz konusu işlerin risklerine maruz kalması şarttır. (Ek cümle: 10/9/2014-6552/42 md.) Tablonun (10) numaralı sırasında belirtilen sigortalıların, fiili hizmet süresi zammından yararlandırılacakları dönem içinde kalan; yıllık ücretli izin, sıhhi izin, hafta tatili, ulusal bayram ve genel tatil günleri ile eğitim, kurs, iş öncesi ve sonrası hazırlık sürelerinde fiilen çalışma ve söz konusu işlerin risklerine maruz kalma şartı aranmaz.

Aşağıdaki bentlerden birden fazlasına dahil olanlar için, en yüksek olan bentten fiilî hizmet süresi zammı uygulanır.

Kapsamdaki Kapsamdaki Eklenecek

İşler/İşyerleri Sigortalılar Gün Sayısı

 … … …

16) (Ek: 10/1/2013-6385/ 15 md.)

Basın ve gazetecilik Basın Kartı Yönetmeliğine göre 90

mesleğinde basın kartı sahibi olmak suretiyle

 fiilen çalışanlar.

… … …

Bu maddenin birinci fıkrası hükmüne göre hesaplanan fiilî hizmet süresi zammı, yukarıdaki tablonun (13) ve (14) numaralı sırasında yer alan sigortalılar için sekiz, diğer sigortalılar için beş yılı geçmemek üzere uzun vadeli sigorta kolları uygulamasında prim ödeme gün sayısına eklenir. Bu sürelerin, üç yılı geçmemek üzere; (18) numaralı sırasında bulunanlar için tamamı diğerleri için yarısı emeklilik yaş hadlerinden indirilir. Tablonun (10) numaralı sırasında yer alan sigortalılar için bu fıkradaki süre sınırı uygulanmaz.

Yukarıdaki fıkrada belirtilen yaş haddi indiriminden yararlanabilmek için ölüm ve malûliyet halleri ile (18) numaralı sırada bulunanlar hariç tablonun (10) numaralı sırasında yer alan sigortalıların en az 1800 gün, diğer sıralarda yer alan sigortalıların ise en az 3600 gün belirtilen işyeri ve işlerde çalışmış olmaları şarttır.

Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usûl ve esaslar Kurumun önerisi üzerine Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile düzenlenir.”

II. İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Engin YILDIRIM, Hasan Tahsin GÖKCAN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Recep KÖMÜRCÜ, Burhan ÜSTÜN, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ve Yıldız SEFERİNOĞLU’nun katılımlarıyla yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine 30/5/2019 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III. ESASIN İNCELENMESİ

2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Cengiz ERTEN tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ile bunların gerekçeleri ve diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. İtirazın Gerekçesi

3. Başvuru kararında özetle; mülga 17/7/1964 tarihli ve 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu döneminde var olan itibari hizmet düzenlemesinin 5510 sayılı Kanun’un yürürlüğe girmesiyle fiilî hizmet zammı adını aldığı ve gazetecilere tanınan bir kısım hakların ortadan kaldırıldığı, sonrasında 10/1/2013 tarihli ve 6385 sayılı Kanun’la yapılan düzenlemede gazetecilerin durumunda iyileştirme yapıldığı ancak basın kartı sahibi olan ve olmayan gazeteciler şeklinde ikili bir ayrımın ortaya çıktığı, bu ayrımın ise basın kartı sahibi gazeteciler ile basın kartına sahip olmayan gazetecilerin aynı işi yapmalarına rağmen sigortalılık hakları bakımından farklı düzenlemelere tabi olmaları sonucunu doğurduğu, ayrıca basın kartı alabilmek için getirilen basın iş sözleşmesi kapsamında çalışma şartı ile basın sektöründe çalışanın basın kartı alıp alamayacağı hususunun işverenlerin yetkisine bırakıldığı, işverenlerin doğal olarak kendi maddi çıkarlarını gözeterek, çalışanlarla basın iş sözleşmesi kapsamında çalıştığı yönünde sözleşme imzalamayacağı, Kanun’daki eksiklikten kaynaklanan bu durumun ise çalışma hakkı ve eşitlik hakkını ihlal ettiği belirtilerek kuralın Anayasa’nın 10. ve 49. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

B. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

4. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 13. ve 60. maddeleri yönünden de incelenmiştir.

5. Kuralla basın ve gazetecilik mesleğinde Basın Kartı Yönetmeliği’ne göre basın kartı sahibi olmak suretiyle fiilen çalışan sigortalılara çalışma sürelerinin her 360 günü için 90 gün sayısının fiilî hizmet süresi zammı olarak ekleneceği öngörülmektedir.

6. Anayasa’nın 60. maddesinde “Herkes, sosyal güvenlik hakkına sahiptir./Devlet, bu güvenliği sağlayacak gerekli tedbirleri alır ve teşkilatı kurar” denmektedir. Buna göre sosyal güvenlik herkes için bir hak ve bunu gerçekleştirmek devlet için bir görevdir.

7. Sosyal güvenlik; bireylerin istek ve iradeleri dışında oluşan sosyal risklerin, kendilerinin ve geçindirmekle yükümlü oldukları kişilerin üzerlerindeki gelir azaltıcı ve harcama artırıcı etkilerinin en aza indirilmesi, ayrıca sağlıklı ve asgari hayat standardının güvence altına alınmasıdır. Bu güvencenin gerçekleştirilebilmesi için sosyal güvenlik kuruluşları oluşturularak kişilerin yaşlılık, hastalık, malullük, kaza ve ölüm gibi sosyal risklere karşı asgari yaşam düzeylerinin korunması amaçlanmaktadır. Kişilere sağlanan bu anayasal güvencelerin yaşama geçirilebilmesi için devlet tüm çalışanlara sosyal güvenlik hakkını sağlamak ve bunun için gerekli önlemleri almakla yükümlüdür.

8. 5510 sayılı Kanun’un 40. maddesinin gerekçesinde, 506 sayılı Kanun ile 8/6/1949 tarihli ve 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu hükümlerine göre, bazı ağır ve yıpratıcı işler için, itibarî hizmet veya fiilî hizmet süresi zammı adıyla farklı esas ve sürelerde verilmekte olan fiilî hizmet sürelerine ayrıca eklenen süreler yeniden düzenlenirken, sosyal güvenlik kurumlarına göre farklılıkların kaldırılarak norm birliğinin sağlanmasının amaçlandığı belirtilmektedir. Fiili hizmet zammı, ağır, yıpratıcı ve tehlikeli hizmetlerde çalışanların bu çalışma koşulları nedeniyle yıpranmalarına karşılık her hizmet yılına fiilen çalışmadan katılan itibari bir süredir.

9. Kanun’un itiraz konusu kuralın da yer aldığı 40. maddesinde fiilî hizmet zammından yararlanılması için aranan koşullar düzenlenmiştir. Bunlardan ilki, ilgili hizmetin maddede yer alan çizelgede “Kapsamdaki İşler/ İşyerleri” başlığı altında belirlenmiş hizmetlerden biri olması; ikincisi bu zamdan yararlanacak kişilerin “Kapsamdaki Sigortalılar” başlığı altında belirtilen nitelikleri taşımaları ve belirtilen işlerde çalışmalarıdır. Bu koşulları taşıyan sigortalıların söz konusu işte geçen çalışma sürelerinin her 360 günü için karşılarında gösterilen 60 ila 180 arasında değişen gün sayısının fiilî hizmet zam süresi olarak eklenmesi öngörülmüştür.

10. İtiraz konusu kuralla basın ve gazetecilik alanlarında çalışan sigortalıların fiziksel, ruhsal ve fizyolojik bakımlardan insan sağlığını olumsuz yönde etkileyen ağır ve yıpratıcı koşullar altında çalıştıkları ve bu nedenle fiilî hizmet zammı hakkından yararlandırılmaları kabul edilmiştir. 13/6/1952 tarihli ve 5953 sayılı Basın Mesleğinde Çalışanlarla Çalıştıranlar Arasındaki Münasebetlerin Tanzimi Hakkında Kanun’da gazeteci, bu Kanun kapsamına giren fikir ve sanat işlerinde ücret karşılığı çalışanlar olarak tanımlanmıştır. Kanun koyucu kural ile basın ve gazetecilik mesleğini icra edenlerin fiilî hizmet zammından yararlanabilmeleri için bu kişilerin ayrıca basın kartı sahibi olmaları koşulunu aramaktadır. 23/7/2018 tarihli ve 14 numaralı İletişim Başkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 3. maddesine dayanılarak çıkartılan Basın Kartı Yönetmeliği’ne göre basın kartı, bu Yönetmelik’in 6. maddesindeki şartları taşıyan kişilere, İletişim Başkanlığınca verilen resmî nitelikte kimlik belgesini ifade etmektedir. Ancak basın kartı verilecek kişilerin nitelikleri ve basın kartının verilmesine ilişkin şartlar yönünden herhangi bir kanuni düzenleme bulunmamaktadır.

11. Anayasa’nın 60. maddesine göre sosyal güvenlik herkes için bir hak ve bunu gerçekleştirmek devlet için bir görevdir. Kapsamındaki işyerleri ve sigortalılar belirlenerek fiilî hizmet zammının kabulü de anayasal sınırlar içinde kalmak koşuluyla kanun koyucunun takdirindedir. Kanun’da sosyal güvenlik hakkı çerçevesinde basın ve gazetecilik mesleğinde çalışanların fiilî hizmet zammından yararlanabilmelerine imkân sağlanmaktadır. Dolayısıyla kanun koyucunun gazetecilik mesleğinde çalışanlar yönünden de fiili hizmet zammını sosyal güvenlik hakkı kapsamına dâhil ettiği anlaşılmaktadır. Ancak kuralda bu haktan sadece basın kartı sahibi kişilerin yararlanabileceği öngörülerek sosyal güvenlik hakkına bir sınırlama getirilmektedir. Bu durumda belirtilen sınırlamanın Anayasa’nın 13. maddesindeki ölçütlere uygunluğunun denetlenmesi gerekmektedir.

12. Anayasa’nın 13. maddesinde “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz” denilmiştir. Buna göre sosyal güvenlik hakkına sınırlama getiren düzenlemeler kanunla yapılmalıdır.

13. Ancak Anayasa’nın 13. ve 60. maddeleri kapsamında sosyal güvenlik hakkını sınırlamaya yönelik bir kanuni düzenlemenin şeklen var olması yeterli olmayıp yasal kuralların keyfîliğe izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir düzenlemeler niteliğinde olması gerekir.

14. Esasen temel hakları sınırlayan kanunun bu niteliklere sahip olması, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesinin de bir gereğidir. Hukuk devletinde kanuni düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Kanunda bulunması icap eden bu nitelikler hukuki güvenliğin sağlanması bakımından da zorunludur. Zira bu ilke hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017, §§ 153, 154).

15. Kuralla fiilî hizmet zammından yararlanacak basın kartı sahibi olanların tespiti Basın Kartı Yönetmeliği’ne bırakılmıştır. Böylece basın kartı sahibi olmak için gerekli şartlar ve dolayısıyla fiilî hizmet zammının uygulanacağı basın ve gazetecilik mesleğinde çalışanların belirlenmesinde temel esaslar ve ilkeler kanunla düzenlenmeyerek bu konudaki düzenleme yetkisi yönetmelik aracılığıyla bütünüyle yürütme organına verilmiştir. Basın ve gazetecilik mesleğinde fiilen çalışanların fiilî hizmet zammından yararlanmaları için kuralda olduğu gibi Basın Kartı Yönetmeliği’ne göre basın kartı sahibi olmaları şartının öngörülmesi yeterli değildir. Kanunilik ölçütünün gerçekleşmesi için sosyal güvenlik hakkının sınırlanmasına yol açan söz konusu düzenleme nedeniyle basın kartının niteliği ile ne şekilde verileceği konusunda ve bu kartın verileceği kişilerde aranacak şartları içeren temel ilkelerin anılan hakka keyfi bir şekilde müdahale edilmesini önleyecek şekilde kanunla açık bir şekilde ortaya konulması gerekir. Kanunda söz konusu temel ilkeler ve kanuni çerçeve belirlenmeksizin itiraz konusu kuralla sosyal güvenlik hakkına sınırlama getirilmesine imkân tanınması temel hakların ancak kanunla sınırlanabileceğini öngören Anayasa hükmünü ihlal etmektedir.

16. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 13. ve 60. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.

Serdar ÖZGÜLDÜR, Burhan ÜSTÜN, Muammer TOPAL, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Yıldız SEFERİNOĞLU ve Selahaddin MENTEŞ bu görüşe katılmamışlardır.

Kural, Anayasa’nın 13. ve 60. maddelerine aykırı görülerek iptal edildiğinden ayrıca Anayasa’nın 10. ve 49. maddeleri yönünden incelenmemiştir.

IV. İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU

17. Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında “Kanun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmi Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmi Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez” denilmekte, 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanarak Mahkemenin gerekli gördüğü hâllerde Resmî Gazete’de yayımlandığı günden başlayarak iptal kararının yürürlüğe gireceği tarihi bir yılı geçmemek üzere ayrıca kararlaştırabileceği belirtilmektedir.

18. 5510 sayılı Kanun’un 5754 sayılı Kanun’un 25. maddesiyle değiştirilen 40. maddesinin ikinci fıkrasına 6385 sayılı Kanun’un 15. maddesiyle eklenen (16) numaralı bendin iptal edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlâl edecek nitelikte görüldüğünden Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince iptal hükmünün, kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.

V. HÜKÜM

31/5/2006 tarihli ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun 17/4/2008 tarihli ve 5754 sayılı Kanun’un 25. maddesiyle değiştirilen 40. maddesinin ikinci fıkrasına 10/1/2013 tarihli ve 6385 sayılı Kanun’un 15. maddesiyle eklenen (16) numaralı bendin Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Serdar ÖZGÜLDÜR, Burhan ÜSTÜN, Muammer TOPAL, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Yıldız SEFERİNOĞLU ile Selahaddin MENTEŞ’in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, iptal hükmünün, Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince, KARARIN RESMÎ GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE OYBİRLİĞİYLE 25/12/2019 tarihinde karar verildi.

KARŞIOY GEREKÇESİ

1. 5510 sayılı Kanun’un 40. maddesinin ikinci fıkrasına eklenen iptal istemine konu 16 no’lu bendin incelenmesinde; basın ve gazetecilik mesleğinde Basın Kartı Yönetmeliği’ne göre basın kartı sahibi olmak suretiyle fiilen çalışanlara, yılda 90 gün fiili hizmet süresi zammı uygulanacağı hüküm altına alınmaktadır. 5510 sayılı Kanun’daki bu düzenlemenin, ana hatları itibariyle 506 ve 5434 sayılı Kanun’larda 1977’den beri yer aldığı anlaşılmaktadır. Gerçekten, halen mülga 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu’nun Ek 5. maddesinde (11/8/1977 tarih ve 2098 sayılı Kanunla değişik) ve 5434 sayılı Kanun’un 32. maddenin (i) bendinde (11/8/1977 tarih ve 2098 sayılı Kanunla değişik) basın mensupları yönünden “Basın Kartı Yönetmeliğine göre basın kartı sahibi olmak”, öngörülen 90 günlük fiili hizmet süresi zammı için bir koşul olarak öngörülmekteydi. Aynı kurallar 5510 sayılı Kanunla, bu kez birleştirilerek yeniden yürürlüğe konulmuştur.

2. Kural incelendiğin, “belirlilik” ilkesi bakımından herhangi bir sorun bulunmadığı; kuralın açık, net ve uygulanabilir mahiyette olduğu görülmektedir. “Basın ve gazetecilik mesleğinde” çalışmak ve “Basın Kartı Yönetmeliğine göre basın kartı sahibi olmak suretiyle fiilen çalışmak” kuralın belirleyici iki unsurudur. İlk unsur da açık ve net olup Anayasallık denetiminde bir sorun teşkil etmemektedir. Çoğunluğa göre sorun teşkil eden ikinci unsura gelince: Basın kartı sahibi olma yönünden Basın Kartı Yönetmeliğine atıf yapılan, kuralı belirsiz hale getirmediği gibi; asıl kurucu unsurlar olan basın ve gazetecilik mesleğinde çalışmak ve basın kartı sahibi olmak da kuralda açıkça belirtildiğinden, salt kimlerin basın kartı sahibi olacağı konusunun düzenleyici tasarrufa (Basın kartı Yönetmeliğine) bırakılması yasama yetkisinin devri olarak nitelendirilemez. Kaldı ki Anayasa Mahkemesinin pek çok kararında teknik ve detaya ilişkin konuların düzenleyici tasarruflara bırakabileceği ifade edildiğinden, kuralın Anayasa’nın 7. maddesi ile de uyum halinde olduğu kuşkusuzdur.

3. Kuralın sosyal güvenlik hakkı yönünden de Anayasa’ya aykırı bir yönü bulunmayıp, yasa koyucunun takdir hakkı çerçevesinde yürürlüğe koyulduğu dikkate alındığı; bu yönden de bir sorunun olmadığı görülmektedir.

4. Açıklanan nedenlerle; kuralın Anayasa’ya aykırı bir yönünün olmadığı ve iptal isteminin reddi gerektiği kanaatin vardığımızdan, çoğunluğun aksi yöndeki kararına katılmıyoruz.