AYM 2020/58 Esas 2021/19 Karar Sayılı Norm Denetimi İlamı

Esas Sayısı : 2020/58

Karar Sayısı : 2021/19

Karar Tarihi : 18/3/2021

R.G.Tarih-Sayısı : 22/6/2021-31519

İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte 136 milletvekili

İPTAL DAVASININ KONUSU: 16/5/2020 tarihli ve (62) numaralı Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Meclisi Üyeliği Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 1. maddesinin Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 104. ve 128. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talebidir.

I. İPTALİ İSTENEN CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİ KURALI

Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK) iptali talep edilen 1. maddesi şöyledir:

“MADDE 1- (1) 11/10/1983 tarihli 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanununa tabi Devlet üniversitelerinde öğretim üyeliği görevi ile Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Meclisi üyeliği görevi birleşebilir.”

II. İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ ve Basri BAĞCI’nın katılımlarıyla 23/7/2020 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III. ESASIN İNCELENMESİ

2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Ergin ERGÜL tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu CBK kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Anayasal Çerçevesi ve Yargısal Denetimi

3. 21/1/2017 tarihli ve 6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile Anayasa’nın bazı maddelerinde değişiklik yapılmıştır. Yapılan değişikliklerle yeni bir hükûmet sistemine geçilmiş ve buna bağlı olarak Cumhurbaşkanı’nın görev ve yetkileri yeniden düzenlenmiştir. Anayasa’nın 8. maddesinde, yürütme yetkisi ve görevinin Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kuruluna ait olduğu ifade edilmekte iken maddede yapılan değişiklikle Bakanlar Kurulu kaldırılarak yürütme yetkisi ve görevi tek başına Cumhurbaşkanı’na verilmiştir. Anayasa’da Bakanlar Kuruluna verilen görev ve yetkilere ilişkin maddelerde de aynı doğrultuda değişiklik yapılarak daha önce Bakanlar Kuruluna ait olan görev ve yetkilerin Cumhurbaşkanı tarafından yerine getirilmesi öngörülmüştür.

4. Yeni hükûmet sisteminin en önemli özelliklerinden biri Cumhurbaşkanı’na “Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi” adı altında düzenleme yapma yetkisinin tanınmasıdır. CBK’ların en belirgin özelliği ise Cumhurbaşkanı’na belirli konularda ilk elden düzenleme yapma yetkisinin verilmiş olmasıdır. Yürütmenin diğer düzenleyici işlemlerinden farklı olarak Cumhurbaşkanı, Anayasa’da belirlenen yetki çerçevesinde herhangi bir kanuna dayanmadan ya da yasama organının onayı olmadan CBK’lar yoluyla düzenleme yapabilecektir.

5. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarabileceği hüküm altına alınmıştır. Düzenlemeyle yürütme yetkisine ilişkin olmak kaydıyla CBK çıkarma konusunda Cumhurbaşkanı’na genel bir yetki verilmiştir. Maddenin gerekçesinde, yeni hükûmet sistemi gözetilerek Cumhurbaşkanı’nın genel siyasetin yürütülmesinde yürütme yetkisi ile ilgili olarak ihtiyaç duyduğu konularda CBK çıkarabilmesine imkân tanımak amacıyla ilk elden düzenleme yapma yetkisinin tanındığı ifade edilmiştir.

6. Cumhurbaşkanı’na yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarma yetkisinin genel olarak verilmesinin yanı sıra Anayasa’nın diğer bazı maddelerinde belirtilen kimi konuların CBK ile düzenleneceği ayrıca ifade edilmiştir. Bu kapsamda Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasında üst kademe kamu yöneticilerinin atanmalarına ilişkin usul ve esasların; 106. maddesinin on birinci fıkrasında bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulmasının; 108. maddesinin dördüncü fıkrasında Devlet Denetleme Kurulunun işleyişi, üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işlerinin; 118. maddesinin altıncı fıkrasında Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin teşkilatı ve görevlerinin CBK’larla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır. Anayasa’nın 123. maddesinin üçüncü fıkrasında ise kamu tüzel kişiliğinin kanunla veya CBK ile kurulacağı belirtilmiştir.

7. Anayasa’nın 148. maddesinde CBK’ların şekil ve esas bakımdan Anayasa’ya uygunluğunun denetlenmesi öngörülmüş, yargısal denetim görev ve yetkisi de Anayasa Mahkemesine verilmiştir.

8. Anayasa’da Cumhurbaşkanı’na CBK çıkarma yetkisi verilmekle birlikte bu yetki sınırsız değildir. Kanunlardan farklı olarak Anayasa’da CBK’yla düzenlenecek konular sınırlandırılmıştır. Konu bakımından yetki yönünden getirilen bu sınırlamalar Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının ilk dört cümlesinde düzenlenmiştir.

9. Anılan fıkranın birinci cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarabileceği ifade edilmiştir. Buna göre yürütme yetkisine ilişkin konular dışında CBK ile düzenleme yapılması mümkün değildir.

10. Fıkranın ikinci cümlesinde “Anayasa’nın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevlerin” CBK’yla düzenlenemeyeceği belirtilmiştir. Bu hüküm uyarınca belirtilen alanlarda CBK ile düzenleme yapılamaz.

11. Fıkranın üçüncü cümlesinde de Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda CBK çıkarılamayacağı hüküm altına alınmıştır. Ancak Anayasa’da hangi konuların münhasıran kanunla düzenleneceğine ilişkin özel bir hüküm bulunmamaktadır. Bununla birlikte Anayasa Mahkemesinin yerleşik içtihadında anayasa koyucunun kanunla düzenlenmesini öngördüğü konuların bu kapsamda görülmesi gerektiği kabul edilmektedir (AYM, E.2016/150, K.2017/179, 28/12/2017, § 57; E.2016/180, K.2018/4, 18/1/2018, § 17; E.2017/51, K.2017/163, 29/11/2017, § 13; E.2016/139, K.2016/188, 14/12/2016, § 9; E.2013/47, K.2013/72, 6/6/2013). Buna göre Anayasa’da kanunla düzenleneceği belirtilen alanlarda Cumhurbaşkanı’nın CBK çıkarma yetkisi bulunmamaktadır.

12. Fıkranın dördüncü cümlesinde ise kanunda açıkça düzenlenen konularda CBK çıkarılamayacağı ifade edilmiştir. Anılan hükme göre Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarabilmesi için CBK’yla düzenlenecek konunun kanunlarda açıkça düzenlenmemiş olması gerekir.

13. CBK’ların yukarıda belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygun olarak çıkarılması gerekmektedir. Aksi takdirde içeriği Anayasa’ya aykırılık oluşturmasa bile bu düzenlemelerin Anayasa’ya uygunluğundan söz edilemez. Dolayısıyla CBK’ların yargısal denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygunluğunun ele alınması gerekir. Anılan fıkra yönünden herhangi bir aykırılık tespit edilmemesi durumunda ise bu defa CBK’ların içerik yönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi yapılmalıdır.

B. İptal Talebinin Gerekçesi

14. Dava dilekçesinde özetle; kuralın devlet üniversitelerinde görev yapan öğretim üyelerine ilişkin olduğu, 14/1/1970 tarihli ve 1211 sayılı Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Kanunu’nun 19. maddesine göre özel bir kanuna veya CBK’ya dayanmadıkça Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası (Banka) meclis üyeliğinin başka bir görevle birleşmesinin mümkün olmadığı, yükseköğretim alanında görev yapan öğretim üyelerine ilişkin özel kanun hükümleri uyarınca da bu görevlerin birleşemeyeceği, 4/11/1981 tarihli ve 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’nun 38. maddesinde düzenlenen görevlendirme usulünün de Banka Meclis üyeliği görevi bakımından uygulanamayacağı, 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nda da memurlara başka bir işte çalışma veya kazanç getirici faaliyetlerde bulunma yasağının getirildiği, ayrıca anılan Kanun’un 87. maddesinde memurların özel kanunlarla veya CBK ile kurulan banka ve kuruluşlarda çalışamayacağının açıkça belirtildiği, Banka Meclisinde görev alacak öğretim üyelerine ilişkin düzenlemenin kanunla yapılması gerektiği, kanunla düzenlenmesi gereken bir alanda CBK çıkarılmasının yasama yetkisinin devrine neden olduğu, bu itibarla CBK’lar için öngörülen anayasal çerçevenin dışına çıkıldığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 104. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

15. Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönünden kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11. ve 128. maddelerine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konu bakımından yetki kuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır.

16. Yukarıda da ifade edildiği üzere Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesi uyarınca CBK kuralının Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken konulara ilişkin olmaması gerekir. Anayasa koyucunun bir konunun kanunla düzenlenmesini özel olarak öngörmesi bu hususu münhasıran kanunla düzenlenmesini istediği anlamına gelir. Bu kapsamda Anayasa bir konunun kanunla düzenleneceğini öngörmüşse bu konuda CBK çıkarılamaz. Bununla birlikte Anayasa’da CBK’larla düzenleneceği özel olarak öngörülen konulara ilişkin Anayasa hükümlerinin açıkça izin verdiği hususlarda CBK’larla düzenleme yapılabilir.

17. Anayasa’nın 130. maddesinin dokuzuncu fıkrasında “Yükseköğretim kurumlarının kuruluş ve organları ile işleyişleri ve bunların seçimleri, görev, yetki ve sorumlulukları üniversiteler üzerinde Devletin gözetim ve denetim hakkını kullanma usulleri, öğretim elemanlarının görevleri, unvanları, atama, yükselme ve emeklilikleri, öğretim elemanı yetiştirme, üniversitelerin ve öğretim elemanlarının kamu kuruluşları ve diğer kurumlar ile ilişkileri, öğretim düzeyleri ve süreleri, yükseköğretime giriş, devam ve alınacak harçlar, Devletin yapacağı yardımlar ile ilgili ilkeler, disiplin ve ceza işleri, malî işler, özlük hakları, öğretim elemanlarının uyacakları koşullar, üniversitelerarası ihtiyaçlara göre öğretim elemanlarının görevlendirilmesi, öğrenimin ve öğretimin hürriyet ve teminat içinde ve çağdaş bilim ve teknoloji gereklerine göre yürütülmesi, Yükseköğretim Kuruluna ve üniversitelere Devletin sağladığı malî kaynakların kullanılması kanunla düzenlenir” hükmüne yer verilerek öğretim elemanlarının kamu kuruluşları ve diğer kurumlarla ilişkileri ile özlük haklarına ilişkin hususların kanunla düzenlenmesi öngörülmüştür.

18. Kuralla 2914 sayılı Kanun’a tabi devlet üniversitelerindeki öğretim üyelerinin Banka Meclis üyesi olarak seçilmeleri hâlinde her iki görevi birlikte yürütebilmelerine imkân tanınmaktadır. Böylece öğretim üyesinin bir yandan çalıştığı üniversite dışındaki bir kurumda görev üstlenmek suretiyle o kurumla ilişki kurması, diğer yandan hem bu görevi üstlenebilmesi hem de görevle ilgili tüm hak ve menfaatlerden yararlanmak suretiyle özlük haklarına sahip olması söz konusu olmaktadır. Dolayısıyla kuralla Anayasa’nın 130. maddesinin dokuzuncu fıkrası kapsamında öğretim üyelerinin diğer kurumlar ile ilişkilerine ve özlük haklarına yönelik bir konu düzenlenmektedir.

19. Bu çerçevede Anayasa’nın 130. maddesi bağlamında münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken bir konuda düzenleme yaptığı görülen ve Anayasa’da CBK’larla düzenleneceği özel olarak öngörülen konulara ilişkin Anayasa hükümlerinin açıkça izin verdiği hususlara ilişkin olmayan kuralın Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesini ihlal ettiği anlaşılmaktadır.

20. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasanın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırıdır. İptali gerekir.

Rıdvan GÜLEÇ, Selahaddin MENTEŞ ve İrfan FİDAN bu görüşe katılmamışlardır.

Kural Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı görülerek iptal edildiğinden ayrıca aynı fıkranın birinci, ikinci ve dördüncü cümleleri yönünden incelenmemiştir.

Kural, konu bakımından yetki yönünden Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı görülerek iptal edildiğinden ayrıca içerik yönünden incelenmemiştir.

IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ

21. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kuralın uygulanması hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğabileceği belirtilerek yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.

16/5/2020 tarihli ve (62) numaralı Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Meclisi Üyeliği Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 1. maddesine yönelik yürürlüğün durdurulması talebinin koşulları oluşmadığından REDDİNE 18/3/2021 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

V. HÜKÜM

16/5/2020 tarihli ve (62) numaralı Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Meclisi Üyeliği Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 1. maddesinin konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Rıdvan GÜLEÇ, Selahaddin MENTEŞ ile İrfan FİDAN’ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA 18/3/2021 tarihinde karar verildi.

KARŞIOY YAZISI

16/5/2020 tarihli ve (62) numaralı Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası Meclisi Üyeliği Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 1. maddesi Anayasa’nın 104. Maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı görüldüğü gerekçesiyle sayın çoğunluk tarafından iptal edilmiştir.

Çoğunluğun iptal gerekçesine aşağıdaki nedenlerden dolayı katılmamaktayız.

Kural, Anayasa’nın idarenin bütünlüğü içerisinde yer alan devlet üniversitelerinde öğretim üyeliği görevini yürüten kamu görevlilerine ilişkin olup, 1211 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası Kanunu’nun 19. maddesindeki istisna hükmüne dayanmaktadır. Böylece bir devlet üniversitesinde öğretim üyeliği görevi yapan ve Anayasa’nın 128. maddesi kapsamına gören kamu görevlilerinin Bankanın Genel Kurulunca Banka Meclisi üyesi olarak seçilmeleri halinde aynı zamanda bu görevi de yapabilmesi mümkün hale gelmektedir.

Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesinde “Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz” denilmiştir. Buna göre öncelikle CBK’ların anılan Anayasa hükmü yönünden yapılacak denetiminde karşılaştırmaya esas olabilecek, daha önce çıkarılmış bir kanun olup olmadığının tespit edilmesi gerekir. Sonrasında ise -böyle bir kanun varsa- incelenen CBK kuralının kanunun açıkça düzenlediği konuyu düzenleyip düzenlemediği belirlenmelidir. Bu değerlendirme yapılırken önce ilgili kanunun CBK ile düzenlenen alanda hüküm ifade edip etmediğinin belirlenmesi, ardından da kanundaki düzenlemenin açık olup olmadığının tespit edilmesi gerekir.

Öğretim üyelerinin görevleri ve bunların kamu kuruluşlarında ve vakıflarında görevlendirmeleri ile ilgili hususlar 2547 sayılı Kanun’un 22. maddesi ile 38. maddesinde düzenlenmiştir. “Öğretim üyelerinin 22. maddede sayılan “Yetkili organlarca verilecek görevleri yerine getirmek” hususu da yer almaktadır. Kanun’un “Kamu Kuruluşları ve vakıflarda görevlendirme” başlıklı 38. Maddesi ise yetkili organın ve öğretim üyeliği dışında hangi tür görevlerinin verilebileceğini belirlemektedir. Buna göre; öğretim elemanları ilgili kurumların talebi, kendisinin onayı, üniversite yönetim kurulunun uygun görmesi ve rektörün onayı ile diğer kamu kurum ve kuruluşları ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarında geçici olarak görevlendirilebilecektir.

Bununla birlikte kanun öğretim üyelerinin geçici görevlendirmesini diğer kamu kurum ve kuruluşları ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarıyla sınırlı olarak öngörmektedir. Bu açıdan anılan Kanun’a dayanılarak geçici görevlendirmenin yapılacağı bankanın hukuki niteliğinin, diğer bir deyişle kamu kurumu sayılıp sayılamayacağının belirlenmesi gerekir.

Kuruluş amacı, görev ve yetkileri açısından, Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olan para basma yetkisinin TBMM tarafından süresiz olarak Bankaya devredildiği, Bankanın kamusal görev ve yetkilerle donatıldığı, hükümetle birlikte Türk Lirasının iç ve dış değerini korumak için gerekli tedbirleri almaya, 1211 sayılı Kanun’la ve mevzuatla kendisine verilen yetki ve görevlerle ilgili olarak düzenlemeler yapmaya ve bunları uygulamaya, bu düzenlemelere tabi kurum ve kuruluşlar nezdinde bunlara uygun hareket edilip edilmediğini ve kendisine gönderilen bilgilerin doğru olup olmadığını denetlemeye görevli ve yetkili kılındığı, kamu hizmeti yerine getirdiği, sermeyesinin % 50’den fazlası Hazineye ait olduğu, Devlet Denetleme Kurulu ve Sayıştay denetimine tabi olduğu, yılda iki defa Cumhurbaşkanına rapor sunma ile Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan ve Bütçe Komisyonunu bilgilendirme yükümlülüğü olduğu, Banka Esas Mukavelesi ve değişikliklerinin Cumhurbaşkanı kararıyla yürürlüğe girdiği, Banknot Matbaası işçileri hariç Banka mensupları hakkında 5434 sayılı Emekli Sandığı Kanunu hükümlerinin uygulandığı ve bunların kamu personeli olduğu gibi hususlar göz önüne alındığında, işlemlerinin önemli bir kısmının kamu hukuku karakterli ve “tek yanlı hukuki sonuç doğurur” nitelikte olduğu görülen Bankanın kamu kurumu olarak nitelendirilmesi gerektiği açıktır. Dolayısıyla TCMB’nin kamu kurumu niteliği taşıması karşısında 2547 sayılı Kanun uyarınca öğretim üyelerinin Banka Meclis üyesi olarak görevlendirilebilmesinin mümkün olduğu anlaşılmaktadır.

Kural olmasaydı, 1211 sayılı Kanun’un 19. maddesinin “Üyelerin görevleri, özel bir kanuna veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine dayanmadıkça, banka dışında teşrii, resmi veya özel herhangi bir görev ile birleşemez” hükmü karşısında 2547 sayılı Kanun’un 38. maddesinin CBK ile düzenlenen alanda hüküm ifade etmeyeceği anlaşılmaktadır. 2547 sayılı Kanun’un anılan maddesi öğretim üyelerinin geçici görevlendirilmesini ve usulünü düzenlerken, Banka Meclis üyeliği ile öğretim üyeliğinin bağdaşacağını düzenlemektedir. Dolayısıyla dava konusu kuralın kanunun açıkça düzenlediği bir konuya ilişkin olmadığı anlaşılmaktadır.

Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı olmadığından çoğunluğun iptal kararına katılmamız mümkün değildir.