Danıştay 13. Daire 2022/2758 Esas 2022/3488 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2022/2758
Karar No:2022/3488


TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Müdürlüğü …
VEKİLİ Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Petrol Turizm Ticaret A.Ş.
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Gaziantep - Şanlıurfa Otoyolu 69. km'de (69+150) (Birecik) B tipi otoyol hizmet tesisi işleten davacı tarafından, aynı otoyol 106. km'de (106+300) (Şanlıurfa) çift taraflı B tipi otoyol hizmet tesisinin projelendirilmesi, yapımı, bakımı, işletilmesi, işletme süresince gayrisafi hasıla üzerinden idareye yıllık pay ödenmesi ve görev süresi sonunda idareye bedelsiz ve kullanılabilir durumda devredilmesi işine ilişkin … tarih ve … sayılı ihaleye çıkarılmasına dair "Onay Belgesi" (Bakan Oluru) işlemi ile 24/10/2013 tarih ve 28801 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan "Ön Seçim İlanı" işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … . İdare Mahkemesi'nce verilen kararda; davalı idarenin, Otoyol Hizmet Tesisi Tiplerinin Yeniden Tanımlanması konulu … tarih ve… sayılı yazısında, B tipi otoyol hizmet tesisi "Yaklaşık her 50 km'de bir ... bulunan tesislerdir" yerine, "Yaklaşık her 50 km'de bir ... bulunan tesislerdir" şeklinde yeniden tanımlandığı, B tipi otoyol hizmet tesislerinin 50 km aralıkla yapılabileceğine ilişkin kuralın 16/06/2015 tarihinden önceki bir tarihte getirildiği, ''Servis ve Park Alanları''nın ilk olarak 2006 yılında Bayındırlık ve İskan Bakanlığı Otoyolları Dairesi Başkanlığı'nca tanzim olunan ''Proje ve Mühendislik Hizmetleri Kriter Raporları (Proje Kriter Raporu, Drenaj Kriter Raporu, Yapı Kriter Raporu, Otoyol Standart Detayları)''nın 2.6. maddesinde tanımlandığı, anılan tanımlamada; ''....Otoyol üzerinde sürücülerin akaryakıt, tamir-bakım, lokanta, yatma ve dinlenme ihtiyaçlarını karşılayacak tesislerin yer aldığı, 50-60 km aralıklarla her iki yön için karşılıklı servis alanları oluşturulacaktır. İki servis alanının bağlantısını sağlamak üzere 4x3 ebadında servis menfezi projelendirilecektir. ...'' ifadelerinin yer aldığı, bu durumda, davacı şirketin işletiminde bulunan Gaziantep-Şanlıurfa Otoyolu 69. km'deki (69+150) (Birecik) B tipi otoyol hizmet tesisine yaklaşık 37,15 km mesafede çift taraflı B tipi otoyol hizmet tesisi yapılmasına ilişkin dava konusu işlemlerde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemlerin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, temyize konu kararı veren mahkemenin yetkisiz olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, iki tesis arasındaki mesafenin az olduğu, otoyolda yeni bir tesise ihtiyaç olmadığı, yeni bir tesisin kurulmasının kendilerini ekonomik zarara uğratacağı belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ … 'NİN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
Davalı idarece, Gaziantep-Şanlıurfa Otoyolu 106. km'de (106+300) (Şanlıurfa) çift taraflı B tipi otoyol hizmet tesisinin projelendirilmesi, yapımı, bakımı, işletilmesi, işletme süresince gayrisafi hasıla üzerinden idareye yıllık pay ödenmesi ve görev süresi sonunda idareye bedelsiz ve kullanılabilir durumda devredilmesi işine ilişkin … tarih ve … sayılı "onay belgesi" (Bakan Oluru) düzenlenmiş ve işi yapacak şirketi belirlemek için 24/10/2013 tarih ve 28801 sayılı Resmî Gazete'de "ön seçim ilanı" yayımlanmış, aynı otoyolun 69. km'sinde (69+150) (Birecik) B tipi otoyol hizmet tesisi işleten davacı tarafından, otoyolda yeni tesise ihtiyaç olmadığı ve mevcut tesise 50 km mesafeden daha yakın mesafede tesis kurulamayacağı ileri sürülerek anılan onay belgesi ve ön seçim ilanının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14/3. maddesinde, dilekçelerin görev ve yetki, idarî merci tecavüzü, ehliyet, idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı, süre aşımı, husumet ve Kanun'un 3. ve 5. maddelerine uygun olup olmadıkları yönlerinden sırasıyla inceleneceği; 15/1-a maddesinde de, yetkili olmayan mahkemede açılan davanın yetki yönünden reddine karar verileceği kurala bağlanmıştır.
2577 sayılı Kanun'un "İdari davalarda genel yetki" başlıklı 32. maddesinde, ''1- Göreve ilişkin hükümler saklı kalmak şartıyla bu Kanunda veya özel kanunlarda yetkili idare mahkemesinin gösterilmemiş olması hâlinde, yetkili idare mahkemesi, dava konusu olan idari işlemi veya idari sözleşmeyi yapan idarî merciin bulunduğu yerdeki idare mahkemesidir. 2- Bu Kanun'un uygulanmasında yetki kamu düzenindendir.''; 34. maddesinin birinci fıkrasında ise, "İmar, kamulaştırma, yıkım, işgal, tahsis, ruhsat ve iskan gibi taşınmaz mallarla ilgili mevzuatın uygulanmasında veya bunlara bağlı her türlü haklara veya kamu mallarına ilişkin idari davalarda yetkili mahkeme taşınmaz malların bulunduğu yer idare mahkemesidir." kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
İdari davalarda genel yetki, 2577 sayılı Kanun'un 32. maddesinde düzenlenmiştir. Bu maddenin yukarıda yer verilen birinci fıkrasına göre, iptal davalarında yetki konusundaki genel kural, dava konusu idari işlemi tesis eden idari merciin bulunduğu yerdeki idare mahkemesinin yetkili olmasıdır.
2577 sayılı Kanun'un 33. ile 37. maddeleri arasında ise, kamu görevlileri ile ilgili davalarda, taşınmaz ve taşınır mallara ilişkin davalarda, tam yargı davalarında ve vergi uyuşmazlıklarında geçerli olan özel yetki kuralları düzenlenmiştir.
2577 sayılı Kanun'un 34. maddesinde, taşınmaz mallarla ilgili mevzuatın uygulanmasından kaynaklanan iptal ve tam yargı davaları ile konusu taşınmaz mal olan idari sözleşme uyuşmazlıklarından ve ayrıca kamu mallarına ilişkin idari davalardan söz edilmiştir. Maddenin öngördüğü özel yetki kuralı kesin nitelikte olduğundan, anılan davaların mutlaka ilgili taşınmazın bulunduğu yerdeki idare mahkemesinde görülmesi gerekmekte, 32. maddenin birinci fıkrasındaki genel yetki kuralının bu alanda geçerliliği bulunmamaktadır (Kâzım YENİCE/Yüksel ESİN, Açıklamalı-İçtihatlı-Notlu İdari Yargılama Usulü, 1983, Ankara, s.656).
Aslında, 2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinde düzenlenen idarî dava türlerinden hiçbirinin konusu taşınmaz mallar değildir. Dolayısıyla, 34. maddede yer alan "taşınmaz mallara ilişkin davalar" ifadesinden anlaşılması gereken, taşınmaz malları konu edinen idarî davalar değil; "idarî uyuşmazlığın kaynağı olan taşınmaz mallarla ilgili bir isteği karşılayan" ya da "taşınmaz mallar üzerindeki bir hakkı ihlâl eden" idarî işlemleri konu edinen idarî davalardır (Turgut CANDAN, Açıklamalı İdari Yargılama Usulü Kanunu, 2020, Ankara, s.1051).
İptal davalarında, yetkili mahkemenin tespitinde 32. maddede belirlenen ilkenin uygulanmasının esas olduğu, bu genel kuraldan ayrılmanın ancak özel bir yetki kuralının varlığı hâlinde mümkün olduğu, 2577 sayılı Kanun'un 34. maddesinde düzenlenen özel yetki kuralının ise taşınmaz mallarla ilgili mevzuatın uygulanmasını veya taşınmaza bağlı hakları konu alan işlemlere karşı açılan davalara yönelik olduğu açıktır.
Dosyanın incelenmesinden, Gaziantep - Şanlıurfa Otoyolu 69. km'de (69+150) (Birecik) B tipi otoyol hizmet tesisi işleten davacı tarafından, aynı otoyolun 106. km'sinde (106+300) (Şanlıurfa) çift taraflı B tipi otoyol hizmet tesisinin projelendirilmesi, yapımı, bakımı, işletilmesi, işletme süresince gayrisafi hasıla üzerinden idareye yıllık pay ödenmesi ve görev süresi sonunda idareye bedelsiz ve kullanılabilir durumda devredilmesi işine ilişkin … tarih ve … sayılı ihaleye çıkarılmasına dair "Onay Belgesi" (Bakan Oluru) işlemi ile 24/10/2013 tarih ve 28801 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan "Ön Seçim İlanı" işleminin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır.
Bu durumda, uyuşmazlığın 2577 sayılı Kanun'un 34. maddesinin birinci fıkrası kapsamında imar, kamulaştırma, yıkım, işgal, tahsis, ruhsat ve iskân gibi taşınmaz mallarla ilgili mevzuatın uygulanmasına veya taşınmaza bağlı hak kapsamında bulunan bir işleme yönelik olmadığı, taşınmaz hukukuna ilişkin herhangi bir kuralla ilgili olmaksızın, otoyol niteliğindeki taşınmaz üzerinde yap-işlet-devret yöntemiyle gerçekleştirilen ihaleye yönelik olduğu anlaşıldığından, uyuşmazlığın çözümünde 2577 sayılı Kanun'un 32. maddesinin birinci fıkrası kapsamındaki genel yetki kuralı uyarınca, dava konusu işlemleri tesis eden idarî merci olan Karayolları Genel Müdürlüğü'nün bulunduğu yerdeki Ankara İdare Mahkemesi'nin yetkili olduğu sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, yetkisiz yargı yerince uyuşmazlığın esası incelenerek verilen kararda usûl kurallarına uygunluk bulunmamaktadır.
Öte yandan, dava konusu işlemin 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesi ile getirilen "ivedi yargılama usûlüne" tâbi olması nedeniyle, bu hükümlerin İdare Mahkemesi kararının yetki yönünden bozulmasına etkisinin ayrıca değerlendirilmesi gerekmektedir.
2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesinin 2. fıkrasında, dava ve temyiz aşamasında uygulanması gereken ivedi yargılama usulü düzenlenmiş olup, fıkranın (i) bendinde, "Danıştay evrak üzerinde yaptığı inceleme sonunda, maddi vakıalar hakkında edinilen bilgiyi yeterli görürse veya temyiz sadece hukuki noktalara ilişkin ise yahut temyiz olunan karardaki maddi yanlışlıkların düzeltilmesi mümkün ise işin esası hakkında karar verir. Aksi hâlde gerekli inceleme ve tahkikatı kendisi yaparak esas hakkında yeniden karar verir. Ancak, ilk inceleme üzerine verilen kararlara karşı yapılan temyizi haklı bulduğu hâllerde kararı bozmakla birlikte dosyayı geri gönderir. Temyiz üzerine verilen kararlar kesindir." kuralı yer almıştır.
Aktarılan düzenlemeden, ivedi yargılama usulünde, verilen karar kesin olmak üzere, temyiz incelemesini yapan Danıştay'a inceleme ve tahkikat görevinin verildiği, sadece mahkeme tarafından ilk inceleme üzerine verilen kararlar yönünden kararın temyizen bozularak dosyanın geri gönderilme hakkının tanındığı görülmektedir. Bununla birlikte, bu kuralın "görevli ve yetkili" bir mahkeme tarafından verilen kararlar için geçerli olduğu açıktır. Nitekim, 2577 sayılı Kanun'un 49. maddesinde, temyiz incelemesi sonucunda Danıştay'ın görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması sebeplerinden dolayı incelenen kararı bozacağı kurala bağlanmış olup, ivedi yargılama usulüne ilişkin düzenlemelerin bu kuraldan ayrı olarak değerlendirilmesine imkân bulunmamaktadır.
Bu çerçevede, ivedi yargılama usulüne göre ilk derecede verilen kararın temyiz incelemesi sırasında, ilk incelemede tespit edilmesi gereken usule aykırılıkların belirlenmesi hâlinde de kararın bozularak dosyanın kararı veren mahkemeye gönderilmesi gerekmektedir. Aksi bir düşüncenin kabulü, 2577 sayılı Kanun'un 32. maddesindeki, yetkinin kamu düzeninden olduğu kuralına ve yine aynı Kanun'un 14. maddesinin altıncı fıkrasındaki, ilk inceleme üzerine 15. madde uyarınca verilebilecek kararların, ilk incelemeden sonra tespit edilmesi hâlinde de davanın her safhasında verilebileceği kuralına aykırılık oluşturur.
Bu itibarla, "yetkisiz" mahkeme tarafından verilen esasa yönelik kararın bozularak yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın kararı veren Mahkemeye gönderilmesi gerekeceği açıktır.



KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalının temyiz isteminin kabulüne;
2. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca … İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Mahkeme'ye gönderilmesine,
4. 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesinin ikinci fıkrasının (i) bendi uyarınca kesin olarak (karar düzeltme yolu kapalı olmak üzere), 05/10/2022 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.



(X) KARŞI OY :
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'na 18/06/2014 tarih ve 6545 sayılı Kanun'un 18. maddesi ile eklenen 20/A maddesinin ikinci fıkrasının (i) bendinde, "Danıştay evrak üzerinde yaptığı inceleme sonunda, maddi vakıalar hakkında edinilen bilgiyi yeterli görürse veya temyiz sadece hukukî noktalara ilişkin ise yahut temyiz olunan karardaki maddi yanlışlıkların düzeltilmesi mümkün ise işin esası hakkında karar verir. Aksi hâlde gerekli inceleme ve tahkikatı kendisi yaparak esas hakkında yeniden karar verir. Ancak, ilk inceleme üzerine verilen kararlara karşı yapılan temyizi haklı bulduğu hâllerde kararı bozmakla birlikte dosyayı geri gönderir. Temyiz üzerine verilen kararlar kesindir."; 07/04/2015 tarih ve 29319 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 6637 sayılı Kanun'un 19. maddesiyle eklenen ifadedeki şekliyle Geçici 8. maddesinde ise, "İvedi yargılama usulü hariç olmak üzere bu Kanunla idarî yargıda kanun yollarına ilişkin getirilen hükümler, 2576 sayılı Kanunun, bu Kanunla değişik 3'üncü maddesine göre kurulan bölge idare mahkemelerinin tüm yurtta göreve başlayacakları tarihten sonra verilen kararlar hakkında uygulanır. Bu tarihten önce verilmiş kararlar hakkında, kararın verildiği tarihte yürürlükte bulunan kanun yollarına ilişkin hükümler uygulanır." kuralına yer verilmiştir.
2577 sayılı Kanun'un 14. maddesinde, ilk inceleme hususları; görev ve yetki, idarî merci tecavüzü, ehliyet, idarî davaya konu olacak kesin ve yürütülebilir bir işlem olup olmadığı, süre aşımı, husumet, Kanun'un 3. ve 5. maddesinde belirtilen hususların bulunup bulunmadığı şeklinde sayılmış; 15. maddesinde ise ilk inceleme üzerine verilecek kararlar belirtilmiştir.
Bu Kanun hükümlerine göre, ivedi yargılama usûlüne tâbi konularda 07/04/2015 tarihinden itibaren kanun yolu aşamasında da ivedi yargılama usûlünün uygulanacağı, Danıştay'ın ivedi yargılama usûlüne tâbi uyuşmazlıklarda işin esası hakkında bir karar vererek uyuşmazlıkları kesin olarak sonuçlandıracağı; ancak ilk inceleme üzerine verilen kararlara karşı yapılan temyiz başvurularında, İdare Mahkemesi kararını bozması durumunda, uyuşmazlığın esasını incelemeksizin dosyayı ilgili İdare Mahkemesi'ne göndereceği anlaşılmaktadır. Bu nedenle, ilk inceleme hususlarında sorun görülmeksizin, mahkemece işin esası hakkında bir karar verilmesi hâlinde, Danıştay tarafından yetkisiz yargı yerince verilen karar bozulmakla birlikte, işin esası hakkında bir karar verilmesi gerekeceği, zira 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesi uyarınca ilk inceleme üzerine yalnızca 15. maddede sayılan kararlardan birinin alınması durumunda dosyanın geri gönderileceği görülmektedir.
Anılan Kanun'un 20/A maddesinde, kararın bozularak ilgili İdare Mahkemesi'ne gönderilmesi, Danıştay tarafından işin esası hakkında karar verilebilmesi hususunun tek istisnası olarak düzenlenmiştir. Dolayısıyla söz konusu düzenlemenin dar yoruma tâbi tutulması gerekmektedir. Bu nedenle, yetkisiz bir yargı yerinin kendisini yetkili görerek ve uyuşmazlığın esası hakkında verdiği kararların, aktarılan düzenleme kapsamında olmadığı değerlendirilmiştir. Diğer taraftan, ivedi yargılama usûlünü ihdas eden maddede bentler hâlinde belirtilen uyuşmazlıkların ivedi yargılamaya tâbi olduğu ve bu tür uyuşmazlıklarda farklı bir yargılama usûlünün kabul edildiği (dava açma ve temyiz sürelerinin kısaltıldığı, dosyanın tekemmül sürecinin hızlandırıldığı) dikkate alındığında, yetkisiz İdare Mahkemesi kararının yetki yönünden bozulmasıyla birlikte işin esası hakkında Danıştay tarafından bir karar verilerek uyuşmazlığın sonlandırılması ivedi yargılamadan beklenen amaca da uygun düşmektedir.
İvedi yargılama usulünde Danıştay'ın görev ve yetkisi, bölge idare mahkemelerinin idare mahkemesi kararlarını istinafen incelemesine ilişkin görev ve yetkisine benzemektedir. Nitekim 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "İvedi yargılama usûlü" başlıklı 20/A maddesinin (i) bendinde, "... Ancak, ilk inceleme üzerine verilen kararlara karşı yapılan temyizi haklı bulduğu hâllerde kararı bozmakla birlikte dosyayı geri gönderir..." kuralı bulunmaktadır.
Aynı Kanun'un "İstinaf" başlıklı 45. maddesinin 5. fıkrasında ise, "Bölge idare mahkemesi, ilk inceleme üzerine verilen kararlara karşı yapılan istinaf başvurusunu haklı bulduğu, davaya görevsiz veya yetkisiz mahkeme yahut reddedilmiş veya yasaklanmış hâkim tarafından bakılmış olması hâllerinde, istinaf başvurusunun kabulü ile ilk derece mahkemesi kararının kaldırılmasına karar vererek dosyayı ilgili mahkemeye gönderir. Bölge idare mahkemesinin bu fıkra uyarınca verilen kararları kesindir." kuralına yer verilmiştir.
Kanun koyucu tarafından, istinaf kanun yolunda yetkisiz mahkemenin esas hakkında bir karar vermesi durumunda ne yapılacağı açık olarak düzenlenmişken, temyize tâbi ivedi yargılama usûlünde bunun düzenlenmemiş olması, kanun koyucunun bu konu hakkında "bilinçli olarak sükût ettiğini" ve yetkili olmayan mahkeme tarafından ivedi yargılama usûlüne tâbi bir konuda uyuşmazlığın esası incelenerek verilen kararlarda adil yargılama ilkesinin bir unsuru olan iki dereceli yargılama gerçekleşeceği için Danıştayca verilecek nihaî kararla uyuşmazlığın bir an önce kesin hükme bağlanmasının hedeflendiğini göstermektedir.
Öte yandan "İvedi yargılama usûlü" başlıklı 20/A maddesinde temyiz aşamasında uygulanacak kurallar, yapılacak işlemler ve verilecek kararlar ayrıntılı olarak düzenlendiğinden "Temyiz incelemesi üzerine verilecek kararlar" başlıklı 49. maddeye göre özel hüküm niteliğinde olan 20/A maddesinin öncelikle uygulanması gerektiğinden verilecek karar türü ile ilgili genel hüküm niteliğindeki 49. maddenin somut uyuşmazlıkta uygulanma kabiliyeti bulunmamaktadır.
Temyize konu kararın, davanın esası incelenmek suretiyle verilmiş olması karşısında, yetkili idare mahkemesince karara bağlanmak üzere Mahkeme kararı bozularak dosyanın yetkili mahkemeye gönderilmesinin aktarılan Kanun hükümleri karşısında yerinde olmadığı ve ivedi yargılama usûlünden beklenen amacı da gerçekleştirmeyeceği anlaşıldığından, Dairemiz tarafından, yetkili mahkemenin aslında Ankara İdare Mahkemesi olduğu belirtildikten sonra, davanın esası incelenerek bir karar verilmesi gerektiği oyuyla, aksi yönde oluşan karara katılmıyorum.