AYM 2021/16 Esas 2021/62 Karar Sayılı Norm Denetimi İlamı

Esas Sayısı : 2021/16

Karar Sayısı : 2021/62

Karar Tarihi : 22/9/2021

R.G. Tarih-Sayısı : 21/10/2021-31635

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Ankara 5. İdare Mahkemesi

İTİRAZIN KONUSU: 25/1/1956 tarihli ve 6643 sayılı Türk Eczacıları Birliği Kanunu’nun 30. maddesinin Anayasa’nın 2., 38. ve 135. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.

OLAY: Davacının 180 gün sanat icrasından men cezasıyla cezalandırılmasına ilişkin kararın iptali talebiyle açılan davada itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.

I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ

Kanun’un itiraz konusu 30. maddesi şöyledir:

 “Haysiyet Divanının vazife ve salahiyetleri:

Madde 30- Haysiyet Divanı odaya girmiyen veya bu kanunun kendisine tahmil ettiği diğer vecibeleri yerine getirmiyenler ile evrakı kendisine tevdi edilen azanın meslek adap ve haysiyetine aykırı olan fiil ve hareketlerinin mahiyetine göre aşağıdaki inzıbati cezaları verir:

a) Yazılı ihtar,

b) (Değişik : 23/2/1995 - 4078/4 md.) Fiilin işlendiği tarihteki oda yıllık aidatının dört katından onbeş katına kadar para cezası,

c) (Değişik : 23/2/1995 - 4078/4 md.) Üç günden 180 güne kadar sanat icrasından men,

d) Bir bölgede üç defa sanat icrasından memnuiyet cezası almış olanları o mıntakada çalışmaktan menetmek.

Haysiyet divanları bu cezaların verilmesinde sıra gözetmeksizin takdir hakkını kullanırlar. Ancak (c) fıkrasına göre muvakkaten sanat icrasından menedilen azanın eski fiil ve hareketlerinin tekerrürü dolayısiyle yeniden sanat icrasından menedilmeleri icabettiği takdirde bu fıkrada yazılı cezanın azami haddi verilir.

 (Ek : 23/2/1995 - 4078/4 md.) Oda haysiyet divanları, kendilerine intikal eden dosyaları azami üç ay içerisinde karara bağlamak zorundadırlar.”

II. İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI ve İrfan FİDAN’ın katılımlarıyla 3/3/2021 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikle uygulanacak kural sorunu görüşülmüştür.

2. Anayasa’nın 152. ile 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 40. maddelerine göre bir davaya bakmakta olan mahkeme, o dava sebebiyle uygulanacak bir kanunun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin hükümlerini Anayasa’ya aykırı görmesi hâlinde veya taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varması durumunda bu hükümlerin iptalleri için Anayasa Mahkemesine başvurmaya yetkilidir. Ancak anılan maddeler uyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesine başvurabilmesi için elinde yöntemince açılmış ve mahkemenin görevine giren bir davanın bulunması, iptali talep edilen kuralın da o davada uygulanacak olması gerekir. Uygulanacak kural ise bakılmakta olan davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların çözümünde veya davayı sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak nitelikteki kurallardır.

3. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, 6643 sayılı Kanun’un 30. maddesinin iptalini talep etmiştir. Anılan maddenin birinci fıkrasında, [eczacı odaları] haysiyet divanının, odaya girmeyen veya bu Kanun’un kendisine yüklediği diğer yükümlülükleri yerine getirmeyenler ile evrakı kendisine tevdi edilen üyenin meslek adap ve haysiyetine aykırı olan fiil ve hareketlerinin mahiyetine göre yazılı ihtar, fiilin işlendiği tarihteki oda yıllık aidatının dört katından on beş katına kadar para cezası, üç günden 180 güne kadar sanat icrasından men ve bir bölgede üç defa sanat icrasından memnuiyet cezası almış olanları o mıntıkada çalışmaktan menetmek şeklinde düzenlenen disiplin cezalarıyla cezalandıracağı öngörülmektedir. Maddenin ikinci fıkrasının birinci cümlesinde, haysiyet divanlarının bu cezaların verilmesinde sıra gözetmeksizin takdir hakkı kullanacağı düzenlenmiş; ikinci cümlesinde ise muvakkaten sanat icrasından menedilen azanın eski fiil ve hareketlerinin tekerrürü dolayısıyla yeniden sanat icrasından menedilmeleri gerektiği takdirde bu fıkrada yazılı cezanın azami haddinin verileceği hükme bağlanmıştır. Maddenin üçüncü fıkrasında ise oda haysiyet divanlarının, kendilerine intikal eden dosyaları azami üç ay içinde karara bağlamak zorunda oldukları kurala bağlanmıştır.

4. Bakılmakta olan davanın konusu ise davacıya ait eczanenin muvazaalı işletildiği gerekçesiyle davacının 180 gün sanat icrasından men cezasıyla cezalandırılmasına ilişkin Eczacı Odası Haysiyet Divanı kararının tasdikine dair Yüksek Haysiyet Divanı kararının iptali talebidir. Disiplin cezasını gerektiren fiil, itiraz konusu maddenin birinci fıkrasında yer alan meslek adap ve haysiyetine aykırı olan fiil ve hareketler kapsamına girmektedir.

5. Bu itibarla anılan maddenin birinci fıkrasında yer alan “…odaya girmiyen veya bu kanunun kendisine tahmil ettiği diğer vecibeleri yerine getirmiyenler ile…” ibaresinin, ikinci fıkrasının ikinci cümlesinin ve üçüncü fıkrasının bakılmakta olan davada uygulanma imkânı bulunmamaktadır. Dolayısıyla söz konusu ibareye, cümleye ve fıkraya ilişkin başvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle reddi gerekir.

6. Açıklanan nedenle 25/1/1956 tarihli ve 6643 sayılı Türk Eczacıları Birliği Kanunu’nun;

A. 1. 30. maddesinin birinci fıkrasında yer alan “…odaya girmiyen veya bu kanunun kendisine tahmil ettiği diğer vecibeleri yerine getirmiyenler ile…” ibaresinin,

2. 30. maddesinin ikinci fıkrasının ikinci cümlesinin,

3. 30. maddesine 23/2/1995 tarihli ve 4078 sayılı Kanun’un 4. maddesiyle eklenen üçüncü fıkranın,

itiraz başvurusunda bulunan Mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulanma imkânı bulunmadığından bu ibareye, cümleye ve fıkraya ilişkin başvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle REDDİNE,

B. 30. maddesinin kalan kısmının esasının incelenmesine,

OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III. ESASIN İNCELENMESİ

7. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Fatih TORUN tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılan Anayasa kuralları ile bunların gerekçeleri ve diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. İtirazın Gerekçesi

8. Başvuru kararında özetle; itiraz konusu kuralda disiplin uygulamalarıyla ilgili hiçbir ilkenin belirlenmediği, hangi disiplin fiillerine ne tür cezaların uygulanacağının ayrıntılı şekilde düzenlenmediği, öte yandan haysiyet divanlarının sıra gözetmeksizin bu cezaların verilmesinde takdir hakkı kullanabileceklerine yönelik düzenlemenin idareye belirtilen cezalar kapsamında sınırsız bir yetki tanıdığı, bu hükme göre aynı fiil nedeniyle en hafif ceza uygulanabileceği gibi en ağır cezanın da uygulanmasının mümkün olduğu, bu hâliyle disiplin suçları ve cezaları konusunda kanuni güvencenin sağlanmadığı, bireylerin hangi somut fiil ve olguya hangi hukuki yaptırımın veya sonucun bağlandığını belirli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine yasal çerçevede imkân tanınmadığı, bu nedenle hukuki belirlilik ile suçta ve cezada kanunilik ilkelerinin ihlal edildiği belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 38. ve 135. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

B. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

9. İtiraz konusu kuralda haysiyet divanının, evrakı kendisine tevdi edilen üyenin meslek adap ve haysiyetine aykırı olan fiil ve hareketlerinin mahiyetine göre yazılı ihtar, fiilin işlendiği tarihteki oda yıllık aidatının dört katından on beş katına kadar para cezası, üç günden 180 güne kadar sanat icrasından men ve bir bölgede üç defa sanat icrasından memnuiyet cezası almış olanları o mıntıkada çalışmaktan menetmek şeklinde düzenlenen disiplin cezalarıyla cezalandıracağı, haysiyet divanlarının bu cezaların verilmesinde sıra gözetmeksizin takdir hakkı kullanacağı hükme bağlanmıştır.

10. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.

11. Hukuk devletinin temel unsurlarından biri de belirlilik ilkesidir. Bu ilkeye göre yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi de gereklidir. Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup birey hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini doğurduğunu bilmelidir. Birey ancak bu durumda kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilir ve davranışlarını belirler. Hukuk güvenliği, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM, E.2015/22, K.2015/37, 1/4/2015, AYM, E.2020/80, K.2021/34, 29/4/2021, § 25).

12. Disiplin cezaları, kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacıyla öngörülmüş, yapma veya yapmama biçiminde beliren davranış kurallarının ihlali hâlinde uygulanan idari yaptırımlardır. Kamu hizmetlerini yürütenlerin görev, yetki ve sorumlulukları kamu hizmeti ve hizmet gerekleri ile sınırlandırılmış; bu sınırlar dışına çıkanların ise disiplin cezaları ile cezalandırılmaları ilgili kanunlarda öngörülmüştür.

13. 6643 sayılı Kanun’un 1. maddesine göre Türk Eczacıları Birliği (Birlik) -Türkiye sınırları içinde meslek ve sanatlarını yürütmeye yetkili olup da özel kanunlarında üye olamayacakları belirtilenler hariç- sanatlarıyla uğraşan ve meslekleriyle ilgili hizmetlerde çalışan eczacıların katılmasıyla, eczacıların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, eczacılığın genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, eczacıların birbirleri ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hâkim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadıyla kurulmuş kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşudur. Anılan maddenin 2. fıkrasına göre mesleğini serbest olarak icra eden veya özel kuruluşlarda eczacılıkla ilgili hizmetlerde çalışacak eczacılar işe başlamadan önce bulundukları ilin eczacı odasına kaydolmaya ve üyelik ödevlerini yerine getirmeye zorunludurlar.

14. Meslek kuruluşları ve üst kuruluşları, üstlendikleri hizmetler itibarıyla Anayasa’da kamu kurumu niteliğinde kamu tüzel kişisi olarak yer almıştır. Bu nitelikleri itibarıyla idari teşkilat bütünü içinde kamu idareleri, kamu kurumlarının yanında meslek kuruluşları olarak ayrı bir kategoriyi oluşturmaktadır. Meslek kuruluşları da idari teşkilat bütünü içinde yer alan kurum ve kuruluşlar gibi devletin gözetim ve denetimine tabidir.

15. Anayasa’nın kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına yönelik yaklaşımı, meslek mensuplarının ortak gereksinimlerinin karşılanması, çalışmalarının kolaylaştırılması ve meslek disiplini yönünden gözetim ve denetim ağırlıklıdır. Bu kuruluşların üyelerinin uğraş konuları ve çalışma alanları bakımından bir tür kamu hizmeti yaptıkları gözönünde tutularak idare bölümü içinde düzenlenmiş, kamu kurum ve kuruluşları gibi belli bir düzen ve disiplin içinde kamu hizmetini yerine getirmeleri amaçlanmıştır (AYM, E.2020/60, K.2020/54, 1/10/2020, § 27).

16. İtiraz konusu kurallar uyarınca eczacılar hakkında disiplin cezası uygulamaya yetkili mercinin eczacı odaları haysiyet divanı olduğu anlaşılmaktadır. Maddenin iptali istenen kuralın da yer aldığı birinci fıkrasında, Birliğe kayıtlı eczacılar açısından disiplin suçunu gerektiren hâllere ve eczacılar hakkında uygulanabilecek disiplin cezalarına yer verilmiştir. Buna göre disiplin cezasını gerektiren hâller, eczacının odaya kaydolmaması ve bu Kanun’un kendisine yüklediği diğer yükümlülükleri yerine getirmemesinin yanı sıra itiraz konusu kural uyarınca eczacının meslek adap ve haysiyetine aykırı olan fiil ve hareketlerde bulunmasıdır. İtiraz konusu diğer kuralda ise disiplin cezaları yazılı ihtar, fiilin işlendiği tarihteki oda yıllık aidatının dört katından on beş katına kadar para cezası, üç günden 180 güne kadar sanat icrasından men ve bir bölgede üç defa sanat icrasından memnuiyet cezası almış olanların o mıntıkada çalışmaktan menedilmesi şeklinde dört bent hâlinde sayılmıştır.

17. İtiraz konusu kuralda eczacılar hakkında uygulanabilecek disiplin cezaları sayılmakla birlikte maddenin birinci fıkrasının birinci cümlesinde sayılan eczacının meslek adap ve haysiyetine aykırı olan fiil ve hareketlerde bulunması hâlinin gerçekleşmesi durumunda hangi disiplin cezasının uygulanacağına ilişkin bir düzenleme bulunmamaktadır.

18. Buna göre haysiyet divanı, kendisine intikal eden bir dosyada yer alan eylemin itiraz konusu kuralda sayılan üç hâlden birisinin kapsamına girdiği kanaatine varması durumunda yine maddenin birinci fıkrasında sayılan disiplin cezalarından herhangi birisine hükmedebilecektir. Haysiyet divanı, hangi fiile hangi cezayı uygulayacağı konusunda herhangi bir kayıt ve şartla bağlı olmayıp tamamen serbest bırakılmıştır. Kuralda eczacılar hakkında disiplin cezası uygulanabilecek hâller sayılmakla ve disiplin cezaları da gösterilmekle birlikte madde metninde sayılan disiplin suç ve cezaları arasında yeterli bağlantının kurulamadığı görülmektedir. Bu çerçevede disiplin cezasını gerektiren eylemin gerçekleşmesi durumunda fiil ve hareketin mahiyetine göre disiplin cezalarının verilebileceği öngörülmekle birlikte bu ölçütün disiplin cezasının muhatapları açısından yeterli bir hukuki güvence sağlamadığı açıktır.

19. Maddenin ikinci fıkrasının itiraz konusu birinci cümlesinde “Haysiyet divanları bu cezaların verilmesinde sıra gözetmeksizin takdir hakkını kullanırlar.” denilmek suretiyle disiplin cezasının belirlenmesi konusunda haysiyet divanına sınırsız bir takdir yetkisi tanınmıştır. Bu bağlamda kural haysiyet divanına disiplin cezasını gerektiren eylemin gerçekleşmesi durumunda kuralda yer alan disiplin cezalarından istediğini uygulayabilme yetkisi vermekte olup haysiyet divanı bu yaptırımı uygularken Kanun’da öngörülen sırayı gözetme zorunluluğuna da tabi tutulmamıştır.

20. Sonuç olarak kurallarla haysiyet divanına tanınan yetkinin somut olayın özelliklerine, eylemin ağırlığına, oluşan zararın büyüklüğüne göre kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olarak kullanılmasını sağlamanın yanında işlenen disiplinsizlik eylemi ile tayin edilen disiplin cezası arasında adil bir dengenin gözetilmesini sağlayacak gerekli ve yeterli mekanizmaların kurulmadığı, bu nedenle kurallar kapsamında verilecek disiplin cezaları bakımından keyfî yorum ve uygulamalara karşı hukuki güvencenin sağlanmadığı anlaşılmaktadır.

21. Buna göre kurallar, bireylerin hangi somut fiil ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını belirli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine yasal çerçevede imkân tanımamaktadır. Bu nedenle kurallar, Anayasa’nın 2. maddesinde düzenlenen hukuki belirlilik ilkesine aykırılık oluşturmaktadır.

22. Açıklanan nedenlerle kurallar Anayasa’nın 2. maddesine aykırıdır. İptalleri gerekir.

Kurallar, Anayasa’nın 2. maddesine aykırı görülerek iptal edildiğinden ayrıca Anayasa’nın 38. ve 135. maddeleri yönünden incelenmemiştir.

IV. İPTALİN DİĞER KURALLARA ETKİSİ

23. 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrasında kanunun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü’nün belirli kurallarının iptali, diğer kurallarının veya tümünün uygulanmaması sonucunu doğuruyorsa bunların da Anayasa Mahkemesince iptaline karar verilebileceği öngörülmektedir.

24. 6643 sayılı Kanun’un 30. maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesinin “Haysiyet Divanı … evrakı kendisine tevdi edilen azanın meslek adap ve haysiyetine aykırı olan fiil ve hareketlerinin mahiyetine göre aşağıdaki inzıbati cezaları verir:” bölümünün ve anılan fıkranın (a), (b), (c) ve (d) bentleri ile ikinci fıkrasının birinci cümlesinin iptalleri nedeniyle uygulanma imkânı kalmayan anılan maddenin kalan kısmının 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince iptali gerekir.

V. İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU

25. Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında “Kanun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.” denilmekte, 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanarak mahkemenin gerekli gördüğü hâllerde Resmî Gazete’de yayımlandığı günden başlayarak iptal kararının yürürlüğe gireceği tarihi bir yılı geçmemek üzere ayrıca kararlaştırabileceği belirtilmektedir.

26. 6643 sayılı Kanun’un 30. maddesinin iptal edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edecek nitelikte görüldüğünden Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince iptal hükmünün kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.

VI. HÜKÜM

25/1/1956 tarihli ve 6643 sayılı Türk Eczacıları Birliği Kanunu’nun 30. maddesinin;

A. Birinci fıkrasının;

1. Birinci cümlesinin “Haysiyet Divanı … evrakı kendisine tevdi edilen azanın meslek adap ve haysiyetine aykırı olan fiil ve hareketlerinin mahiyetine göre aşağıdaki inzıbati cezaları verir:” bölümünün,

2. (a), (b), (c) ve (d) bentlerinin,

Anayasa’ya aykırı olduklarına ve İPTALLERİNE, iptal hükümlerinin Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince, KARARIN RESMÎ GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE OYBİRLİĞİYLE,

B. İkinci fıkrasının birinci cümlesinin Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, iptal hükmünün Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince, KARARIN RESMÎ GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE OYBİRLİĞİYLE,

 C. Kalan kısmının 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince İPTALİNE, iptal hükmünün Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince, KARARIN RESMÎ GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE OYBİRLİĞİYLE,

22/9/2021 tarihinde karar verildi.