Danıştay 13. Daire 2022/2658 Esas 2022/2930 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2022/2658
Karar No:2022/2930

TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : ... İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Mülkiyeti davalı idareye ait olan ve İzmir ili, Karaburun ilçesi, … Mahallesi, … ada, … numaralı parselde bulunan taşınmazın 22/10/2021 tarihinde 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu uyarınca açık arttırma usulüyle gerçekleştirilen ihalesinin iptal edilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı işlemin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen kararda; 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 31. maddesi ile ita amirine ihaleyi onaylamama ve iptal etme yetkisi tanınmış ise de, bu yetkinin mutlak, sınırsız ve gerekçesiz olarak kullanılabilecek bir yetki olmadığı, usulüne uygun gerçekleştirilmiş bir ihalenin anılan yetkiye dayanılarak onaylanmaması için hukuken geçerli olabilecek somut bir nedenin bulunması ve bu çerçevede ihalenin onaylanmamasının gerekçesinin idare tarafından hukuken geçerli bilgi ve belgeye dayalı olarak ortaya konulması ve kanıtlanması gerektiği,
Dava konusu ihalenin usulüne uygun bir biçimde yapılmadığına ilişkin herhangi bir bilgi ve belgenin dosyaya sunulmadığı, davacı tarafından ihale için gereken tüm şartlar sağlanarak ihaleye girildiği ve idarece öngörülen tahmini bedelin (1.476.000,00-TL) üzerinde gerçekleşen bir fiyat teklifiyle (2.000.000,00-TL) ihalenin davacı uhdesinde kaldığı, bu noktada, ihalenin onaylanmaması ile ilgili olarak davacıya yüklenebilecek herhangi bir kusurun veya ihale sürecine ilişkin herhangi bir eksikliğin bulunmadığı, tahmini bedelin davalı idarece belirlendiği, ihalenin tahmini bedelin üzerinde davacı üzerinde kaldığı,
Bu durumda, dava konusu işlemin kamu yararı ve hizmet gerekleri doğrultusunda tesis edildiğine ilişkin herhangi bir somut bilgi veya belgenin bulunmadığı, 2886 sayılı Kanun'da ita amirinin hukuken geçerli somut herhangi bir neden olmadan usulüne uygun olarak yapılan ihaleyi onaylamama veya iptal etme konusunda yetkili olduğuna ilişkin bir düzenlemenin de olmadığı anlaşıldığından, hukuken geçerli bir neden gösterilmeksizin ihalenin onaylanmaması yönünde tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, davacı tarafından satın alınan İhale Şartnamesi’nin 4. maddesinde, “İdarenin Serbestliği” başlığı altında, “idare ihaleyi yapıp yapmamakta veya dilediğine yapmakta, en uygun bedeli tespitte serbesttir” şartının bulunduğu, ihale yetkilisinin ihale kararını onaylama veya iptal etme yetkisini kullanırken herhangi bir gerekçe belirtmek zorunda olmadığı, Danıştay Onüçüncü Dairesi’nin 24/04/2017 tarih ve E:2011/3681, K:2017/1145 sayılı kararında da hüküm altına alındığı gibi ihale yetkilisinin ihale kararını onaylama veya iptal kararını verirken ihale işlemlerini hem hukuka uygunluk ve hem de yerindelik bakımından inceleyerek takdir yetkisini kullanacağı, ihale yetkilisinin takdir yetkisini keyfi ve sübjektif şekilde kullandığı ispat edilmedikçe verilen iptal kararının hukuken geçerli olduğu, 2886 sayılı Kanun ile ita amirine tanınan yetkinin, ihale işlemlerinin sırf mevzuata uygunluğunu denetlemeye yönelik olmadığı, aynı zamanda ihale konusu işin özelliği, benzer işlere ilişkin diğer ihalelerin sonuçları, ihalede oluşan fiyatın piyasa şartlarına uygun olup olmadığı gibi hususlar değerlendirilmek suretiyle ita amirinin yerindelik denetimi yaparak kamu menfaatini koruması gerektiği, dava konusu ihaleden beklenen kamu yararının gerçekleşmediği anlaşıldığından, … ada … parseldeki arsa her ne kadar metrekaresi 3.405-TL olarak ihale sonuçlanmışsa da … ada üzerindeki parsellerin bütünlüğünün bozulmaması adına ihalenin onaylanmadığı, ita amirinin … ada üzerindeki parsellerin satışını onayladığı, fakat … adadaki parsellerin, Türkiye'de günlük değişen ekonomik şartları göz önünde bulundurarak ve kamunun menfaatini düşünerek, diğer parsellerin piyasa satış değerlerinden çok düşük kalan bedeller nedeniyle taşınmazları daha sonra değerlendirmek üzere satışı onaylamadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, ita amirinin takdir yetkisini keyfi ve hukuka aykırı kullandığı, davalı idarenin, mülkiyeti Belediyeye ait … Mahallesi, … ada …, …, … ve … parsel numaralı arsalar ile yine … Mahallesi, … adada yer alan …, …, … ve … parsel numaralı toplam 8 adet arsanın açık arttırma yöntemi ile satılmasına karar verdiği, bu arsaların metrekare birim fiyatını 3.000,00-TL olarak belirlediği ve toplam 8 adet arsanın ihalesini de usule uygun olarak gerçekleştirdiği, daha sonra … adada yer alan 4 parselin ihalelerini onayladığı, ancak … adada yer alan 4 parselin ihalelerini ise iptal ettiği, ihalelerin 22/10/2021 tarihinde belirlenen muhammen bedellerin çok üzerinde bir fiyat ile gerçekleştiği, … ada ile … ada parselleri arasında metrekare birim fiyat açısından kayda değer bir fark olmadığı, davalı idarenin metrekare satış fiyatları arasında belirgin bir fark olmamasına karşın … adadaki parsellerin ihalelerini onaylayıp … adadaki parsellerin ihalelerini iptal etmesinin keyfi davrandığının en büyük göstergesi olduğu, Tapu Kadasto Genel Müdürlüğü Parsel Sorgulama Sisteminden alınan belgede de görüldüğü üzere … ada ile … ada arasındaki mesafenin sadece 95 metre olduğu, davalı idarenin sadece … adada yer alan parsellerin 6.000-7.000-TL fiyat aralığına yükseldiği iddiasında olduğu, … adada yer alan parsellerle ilgili bu şekilde bir iddiasının olmadığı, aynı tahmini bedel ile ihaleye çıkarılan aralarında sadece 95 metre mesafe bulunan bu arsalardan yalnızca … adadaki 4 arsanın fiyatının yükseldiğinin, buna karşın … adadaki parsellerin durumunda ise herhangi bir değişiklik olmadığının kabulünün mümkün olmadığı, … adada yer alan parsellerin emsal katsayılarının % 40, … adadaki 4 parselin emsal katsayılarının ise % 30 olduğu, hayatın olağan akışına göre öncelikle emsal katsayısı daha fazla olan … adada yer alan parsellerin 6.000 - 7.000-TL fiyat aralığına yükselmesi gerektiği, 2886 sayılı Kanun'un ita amirine hukuken geçerli somut bir neden olmaksızın usulüne uygun yapılan ihaleyi iptal yetkisi vermediği belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Karaburun Belediye Meclisi'nin … tarih ve … numaralı kararıyla, mülkiyeti davalı idareye ait İzmir ili, Karaburun ilçesi, … ve … Mahallelerinde bulunan bazı taşınmazların satışına karar verilmiş, bu taşınmazlar arasında yer alan dava konusu … Mahallesi, … ada … numaralı parselde kain 492 m² arsa için toplam tahmini bedel 1.476.000,00-TL olarak belirlenmiş, 01/10/2021 tarih ve 719 sayılı Belediye Encümeni kararıyla tahmini bedel üzerinden 2886 sayılı Kanun'un 45. maddesi uyarınca ihaleye çıkarılması için 2886 sayılı Kanun'un 17. maddesine göre ilana çıkarılmasına karar verilmiş, 22/10/2021 tarihinde gerçekleşen ihale 2.000.000,00-TL teklif eden davacı uhdesinde kalmış, ancak bu ihale 2886 sayılı Kanun'un 31. maddesi uyarınca ita amirince "açık arttırmada aynı bölgedeki taşınmazlara takdir edilen piyasa rayiç değerinin altında bir değerden pey sürüldüğü" gerekçesiyle onaylanmayarak iptal edilmiştir.
Söz konusu 05/11/2021 tarih ve 6017 sayılı iptal kararının davacıya bildirilmesi üzerine bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun "İlkeler" başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasında, "Bu Kanunun yürütülmesinde, ihtiyaçların en iyi şekilde, uygun şartlarla ve zamanında karşılanması ve ihalede açıklık ve rekabetin sağlanması esastır."; "İhale yetkilisi" başlıklı 3. maddesinde, "Bu Kanunda yazılı işleri yaptırmaya ve ihaleye, idarelerin ita amirleri yetkilidir."; "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde, "Bu Kanunun uygulanmasında: ... Tahmin edilen bedel: İhale konusu olan işlerin tahmin edilen bedelini ve yapım işlerinde keşif bedelini; Uygun bedel: Artırmalarda, tahmin edilen bedelden aşağı olmamak üzere, teklif edilen bedellerin en yükseğini; eksiltmelerde tahmin edilen bedeli geçmemek üzere, teklif edilen bedellerin tercihe layık görülenini, bedel tahmini yapılamayan ihalelerde teklif edilen bedellerin uygun görülenini, ... ifade eder."; "Tahmin edilen bedelin tespiti" başlıklı 9. maddesinde, "Tahmin edilen bedel, idarelerce tespit edilir veya ettirilir. İşin özelliğine göre gerektiğinde bu bedel veya bu bedelin hesabında kullanılacak fiyatlar belediye, ticaret odası, sanayi odası, borsa gibi kuruluşlardan veya bilirkişilerden soruşturulur. Tahmin edilen bedel, bunun dayanaklarının da eklendiği bir hesap tutanağında gösterilir ve asıl evrak arasında saklanır. Bu bedel gerektiğinde ihale komisyonlarınca tahkik ettirilir. Ancak, yapım işlerinde bu işler için kanunların verdiği yetkiye dayanılarak ilgili dairelerce tespit edilmiş birim fiyatları varsa, bunlar uygulanır."; "Uygun bedelin tespiti" başlıklı 28. maddesinde, "Artırmalarda uygun bedel; tahmin edilen bedelden aşağı olmamak üzere teklif edilen bedellerin en yükseğidir. ...Tercih gerekçeleri kararlarda belirtilir. ..."; "İhale kararlarının onayı veya iptal edilmesi" başlıklı 31. maddesinde ise "İhale komisyonları tarafından alınan ihale kararları, ita amirlerince karar tarihinden itibaren en geç 15 iş günü içinde onaylanır veya iptal edilir. İta amirince karar iptal edilirse ihale hükümsüz sayılır." hükümleri yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
İdare, 2886 sayılı Kanun'da yer alan ihalede açıklık, rekabetin sağlanması ve kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılması ilkelerine göre ihaleyi gerçekleştirmek zorundadır. Yeterli rekabetin sağlanamaması hâlinde ihalenin ana amacının gerçekleşemeyeceği ve dolayısıyla ihaleden beklenen faydanın sağlanamayacağı açıktır.
2886 sayılı Kanun'un 31. maddesi ile, itâ âmirlerine 15 gün içinde ihaleyi onaylama ya da onaylamayarak iptal etme konusunda tanınan yetki, ihale işlemlerinin sadece mevzuata uygunluğunu denetlemeye yönelik olmayıp, aynı zamanda ihale konusu işin özelliklerini, benzer işlere ilişkin diğer ihalelerin sonuçlarını ve ihalede oluşan fiyatın piyasa şartlarına uygun olup olmadığını en iyi bilebilecek durumda bulunması nedeniyle itâ âmirinin yerindelik denetimi yaparak Hazine menfaatini koruması amacıyla düzenlenmiştir. Nitekim, ihaleye katılanlar arasında yapılan anlaşmalar veya bazı katılımcıların ihaleden çekilmeye zorlanmaları veya belli paylar karşılığında piyasa şartlarına uygun olmayan teklifler vermeye ikna edilmeleri yoluyla kamu kaynaklarının haksız biçimde özel kişi veya kuruluşlara aktarılması şeklinde gelişen olaylara ülkemizde rastlandığı bilinen bir husustur. Bütün bu gerçekleri göz önünde tutan kanun koyucu, son kez genel bir değerlendirme yaparak adeta bir sigorta işlevi görmek ve Hazine menfaatini kollamak üzere itâ âmirine sözü edilen yetkiyi tanımıştır.
Bu itibarla, hem hukuka uygunluk hem de yerindelik denetimi yapan itâ âmiri tarafından bu konuda alınan idari kararın yargısal denetiminin de özellik arz edeceği açıktır. Başka bir anlatımla, 2886 sayılı Kanun'un 31. maddesi ile itâ âmirine ihale komisyonu kararlarını onaylama zorunluluğu getirilmemesi nedeniyle, anılan madde ile itâ âmirine tanınan yetkinin ihaleyi onaylamama yönünde kullanılması hâlinde, bu yetkinin kamu yararına kullanıldığının ispatı bakımından, itâ âmirince hukuken kesin delil niteliği taşıyan belgelere dayanılması gibi bir zorunluluk bulunmamaktadır. Bu nedenle, ihaleyi onaylamama işleminin idari davaya konu edilmesi hâlinde gerek davalı idarenin mahkemeye yapacağı açıklamalar ve sunduğu belgeler ve gerekse mahkemece re'sen yapılacak araştırma sonucunda elde edilen bulgular, işlemde kamu yararına aykırılık bulunmadığını ortaya koyar nitelikte ise, idarece somut belge sunulmadığından bahisle ihaleyi onaylamama işleminin yargı yerince iptal edilmemesi gerekir.
Davalı idarece dava konusu taşınmaz ile aynı tarihte ihalesi yapılan … Mahallesi … adada yer alan …, … ve … sayılı parsellere ilişkin ihalelerin de ita amirince iptali üzerine açılan davalarda verilen kararların temyizine ilişkin Dairemizin E:2022/1708, E:2022/1481 ve E:2022/1958 sayılı dosyaları kapsamında yapılan ara kararlar ile davalıdan, "1) Davacının iddiaları kapsamında, dava konusu taşınmazla eş zamanlı ihale edilen … Mahallesi, … adadaki taşınmazların satışına ilişkin ihalelerin onaylanmasının ayrıntılı gerekçelerinin sorulmasına; 2) ... savunma dilekçesinde yer verilen "... 94 ada üzerindeki parsellerin bütünlüğünün bozulmaması adına ihale onaylanmamıştır." şeklindeki savunmada ifade edilen "parsellerin bütünlüğü"nden kastın ne olduğunun sorulmasına," karar verilmiştir.
Davalı idarece ara kararlara verilen cevapta, 1. hususa ilişkin olarak, "… adadaki taşınmazların ihalesi, taşınmazların rayiç değerlerine ulaştığı için onaylanmasına karar verilmiştir. Ancak … adadaki taşınmazlar rayiç değerlerinin çok altında kalmıştır."; 2. hususa ilişkin olarak "… adada 4 adet parsel bulunmakta olup diğer parsellerin ihalesinin onaylanıp sadece dava konusu ... parsel sayılı taşınmazın ihalesinin iptal edilmesi hakkaniyete uygun olmayacağından ve diğer 3 adet parsel ile dava konusu ... parselin m² değerlerinin rayiç bedellerin altında kalması nedeniyle tamamının ihalesi iptal edilmiştir." şeklinde açıklama yapılmıştır.
Dairemizce yapılan ara kararları uyarınca davalı idare tarafından dava dosyalarına sunulan bilgi ve belgeler birlikte değerlendirildiğinde; aynı karar kapsamında ayrı ayrı ihalesi yapılan İskele Mahallesi … adada yer alan …, …, … ve … sayılı parseller ile İskele Mahallesi … adada yer alan …, …, … ve … sayılı parsellerde bulunan arsa nitelikli taşınmazlar arasında herhangi bir farklılık öngörülmeksizin tahmini metrekare bedellerinin 3.000-TL olarak belirlendiği; işbu dava konusu … ada, … sayılı parselin metrekaresi 4.065-TL'den, aynı adada bulunan … sayılı parselin metrekaresi 3.405-TL'den, … sayılı parselin metrekaresi 6.071-TL'den, … sayılı parselin ise metrekaresi 4.415-TL'den; … adada bulunan … sayılı parselin metrekaresi 4.324-TL'den, … sayılı parselin metrekaresi 4.149-TL'den, … sayılı parselin metrekaresi 4.455-TL'den, … sayılı parselin metrekaresi 5.343-TL'den ihale edildiği, dava konusu taşınmazın aynı parselde bulunan diğer taşınmazlardan daha farklı nitelikte olduğu yönünde bir iddia ya da somut bir veri olmadığı, ancak söz konusu taşınmazın aynı kapsamda ihale edilen aynı nitelikli taşınmazlardan daha düşük bedelle ihale edildiği görülmüştür.
Bu durumda, dava konusu parsele ilişkin olarak ihalede teklif edilen m² bedelinin rayiç bedellerin ve ihale edilen diğer taşınmazların bedellerinin altında kaldığının itâ âmirince anlaşıldığı, kamu yararı dışında subjektif nedenlerle hareket edildiğinin de davacı tarafından ortaya konulamadığı, bu hâliyle ihaleden beklenen kamu yararının gerçekleşmediği anlaşıldığından, takdir yetkisinin ihalenin iptal edilmesi yolunda kullanılmasında kamu yararına ve hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, dava konusu işlemde hukuka aykırılık, işlemin iptali yolundaki Mahkeme kararında ise hukukî isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalının temyiz isteminin kabulüne;
2. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca ... İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. DAVANIN REDDİNE,
4. Ayrıntısı aşağıda gösterilen …-TL ilk derece yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
5. …-TL temyiz yargılama gideri ile Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
6. Posta giderleri avansından artan tutarın davalı idareye iadesine,
7. Dosyanın anılan Mahkeme'ye gönderilmesine,
8. 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesinin ikinci fıkrasının (i) bendi uyarınca kesin olarak (karar düzeltme yolu kapalı olmak üzere), 29/06/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.